共谋城市未来，创新管理模式 ——潘安浅谈“总规改革试点意见”

潘安先生曾担任过广州市政府副秘书长、广州市规划局局长，主持过广州市“三规合一”工作，深度参与了宁夏回族自治区级空间规划改革试点工作和厦门、沈阳、云浮等城市的“多规合一”工作，还直接参与了住建部总规编制试点指导意见的起草、论证等工作，有丰富的规划管理工作经验。

潘安从“重构规划语言系统、重构信息反馈机制、重构全域规划体系、改变人口规模的概念、改变空间格局的概念以及改变生态系统的概念”六个方面，解读了总规编制试点意见，并对广州总规编制试点工作的规划理念、规划内容、工作组织、平台建设等方面进行了深入生动的讲解。下面整理了他的讲课内容，与大家分享：

 讲“共谋城市未来，创新管理模式”这个题目，原因包括两点。第一，这次总体规划期望地方政府、中央政府和社会各界共同谋划城市的未来。因此，城市规划有一个最基本的要求，就是规划必须要让上级政府知道，要让社会各界可以听得懂，因此共谋规划就是大家要用同一种语言。第二，本轮规划一个很重大的调整，就是地方政府和中央政府各司其职。调整总体规划必须报原审批机关审批，广州城市总体规划的审批机关是谁呢？是国务院。因此纯属地方事权的内容不要纳入总体规划，总体规划关注的内容，应该是中央和地方政府共同关注的内容。

希望本次总体规划能够成为看得见、摸得着、抓得住、行得通、改得动、稳得住的规划，实现规划的共同守望。就空间规划而言，共同守望就要建立共同的愿景、共同的目标、共同的纲领，共同的内容、共同的规则、共同的准绳。由此，才能共同守望城市美好的环境、共同守望城乡未来的美好梦想，共同守望实现美好梦想的规划和规划实施过程。

1．重构规划语言系统

重构规划语言系统首先要制定量化的规划目标。单纯从城市发展的目标和定位，我们很难看到城市目前的状况和城市应如何发展。总体规划应该将城市发展的愿景和目标，转换成一系列实实在在的量化指标，并将之作为上级政府对地方政府考核的依据。

控制线体系是量化目标的另一种表现形式，即通过矢量化的数据，利用生态控制线、基本农田控制线、建设用地规模边界、城市开发边界等内容对空间进行管控。空间管控的控制线体系确定之后，将通过政府监督、部门联动和社会参与的手段，实现共同守望。

分层设想是重构规划语言系统的另一项重要内容。即按照事权分级管控，明确各级政府职权，城市规划也应按上级政府事权和本级政府事权分层规划。

2．重构信息反馈机制

重构信息反馈机制需要形成空间语言的统一和空间语言技术的统一。

什么是空间语言的统一呢？例如广州主体功能区划定禁止开发区，总体规划空间管制划定禁止建设区，广州市土地利用总体规划划定禁止建设区，都是“禁止”，但不同规划“禁止”的范围各不一样，主要是因为标准的不统一。标准统一是空间语言统一的核心问题。划定标准的差异，导致管理边界不清。管制手段的差异，导致管理力度不一、管理实效不明显。管理部门的差异，导致管理责权不明。只有标准统一，才可以形成相互包容的规划内容。另外各规划还存在时限不统一的情况，只有在确定同一个规划目标年的基础上，才有可能确定统一的、共同守望的愿景和目标。

数字规划的另一个要求是空间语言技术的统一。即建立信息系统，形成统一的矢量化的成果体系。以土地利用变更调查数据为底图，结合遥感影像数据、地理国情普查数据，地形图，住建、林业、环保、农业等各部门数据，互联网数据、企业数据、航空数据、港口数据等大数据，以及重点地区田野调查的基础上，形成总规规划基础数据库。

3．重构全域规划体系

全域规划是以统筹省域或市域的愿景和发展目标为基础，整合所有涉及空间领域的行业规划，形成统一的规划引导要素和控制底线要素，实践一张蓝图干到底。全域规划的三个基本特征为全空间、全要素和全方位。

全空间：具有全地域性，不仅涉及城镇建设区域，还包含广大乡村地区以及大量非建设用地。

全要素：要考虑全地域范围内土地、经济、社会、生态等发展要素，实现空间发展与资源承载、产业驱动、基础保障、生态保护的有机结合和系统性布局。

全方位：是一种以物质空间利用为手段，从建设要素到非建设要素、从微观到宏观进行有机整合和系统规划的新方法。

广州未来发展应该采用那种方式？是将城市镶嵌在翡翠的绿色大地上，是以城市为中心不断向周围广袤的原野辐射绿色生命，还是城市与生态保持动态平衡，这是我们下一步应该探索的内容。

4．改变人口规模的概念

人口规模不应该与土地规模挂钩，而是应该指导公共服务设施的配给水平，从而提升城市生活品质。

每个城市的条件不同，居住的人口、人均用地等也有较大的差异。但是，每千人所需要政府提供的公共服务设施和市政基础设施却是不可缺少的，因此人口数量才是影响公共服务设施和市政基础设施配置量的重要参照。所谓改变人口规模的概念，就是要准确测算我们的人口规模，然后根据人口规模，准确测算我们需要提供什么样的服务。

5．改变空间格局的概念

城市的空间结构不是由城市自身条件决定的，而是由区域条件决定的，如果城市不顺应区域发展趋势，就只能被边缘化，退出历史舞台。

因此应当建构广州双城结构，破除广州边缘化困局。按照省委省政府的最新部署，将南沙建设成为高水平的国际化城市和国际航运中心、贸易中心和金融中心，建成广州唯一的“城市副中心”。将位于万顷沙的南沙枢纽打造成为广州对接湾区的核心交通枢纽。做大做强万顷沙枢纽，破除广州边缘化困局。借力区域基础设施建设，强化广州对湾区东西两翼的辐射能力。

6．改变生态系统的概念

改变生态系统的概念，实际上是分人和自然两个层面。如果说城市是一个体系，有人就要有学校，有医院，那么大自然也是一个体系，有绿地就要有生物，有水，有空间。我们需要保持一个生态体系，比如永久保护绿地占绿地总面积30％－40％，就要形成完善的生态体系，永久性保护地落图。在大的生态体系之下，我们还是要绿地，比如说15％的绿地在城市里面，而且分配要比较均匀，比如走15分钟可以见到一块绿地，这是我们服务水平指标管控的理念。我们将30％－40％的永久性保护绿地比作“纲”，还有15％的城市绿化比作“目”，所谓纲举目张，纲和目作用不一样。哪些需要由上面政府和我们共同管理，哪些需要我们自己管理的，这就是改变生态环境一个很重要，需要研究的地方。

最后潘安专家总结了自己对新一轮总体规划编制的体会。新一轮总体规划的编制理念应贯彻落实五大发展理念：编制体系应实现多规合一；编制范围应实现全域规划；编制内容应事权挂钩，突出底线思维；规划审批应按事权管理。