【图文解读】国土资源部土地利用司负责人解读新修版《土地储备管理办法》

土地储备在调控土地市场、推动节约集约用地、落实规划、保障民生用地等方面发挥着重大作用。原《土地储备管理办法》自2007年实施以来，总体上有效可行，对土地储备的规范健康发展起到了重要的推动和保障作用。随着经济社会发展和政策调整，其中部分内容与国务院和国土资源部、财政部等相关部门近年来出台的新政策新要求，在机构、职能、融资、信息监管等方面存在一些不衔接之处。特别是国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定地方政府停止新增贷款，对土地储备机构的职能和融资方式产生了直接影响。各地国土资源部门和土地储备机构在推进贷款转为土地储备专项债券过程中，亟须新的规范性文件作为依据。为此，国土资源部会同财政部、人民银行、银监会等部门，在总结原《土地储备管理办法》实施成效的基础上，对照新出台的一系列相关文件政策要求，修订形成新《办法》，以保障和规范土地储备工作健康运行。

新修订的《办法》内容包括：总体要求、储备计划、入库储备标准、前期开发、管护与供应、资金管理、监管责任等7个部分，共26条。新《办法》特别明确了土地储备实行名录制管理，深化和健全土地储备全流程管理，推进土地储备资金管理和融资方式调整，要求构建多部门联合的监管体系。

新修订的《办法》对土地储备业务全流程管理作了四方面规定。

一是加强土地储备计划管理。年度土地储备计划是指导土地储备工作的重要基础，也是测算资金需求以及土地储备专项债券额度的主要依据。新修订的《办法》细化了年度土地储备计划的编制内容，规定了报批程序，提出各地应编制土地储备3年滚动计划，作为指导未来3年土地储备工作的依据。二是明晰土地入库储备的标准。为保证“净地”供应，新修订的《办法》规定存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等问题的地块不得入库储备。土地储备机构要审核入库土地的取得方式和补偿情况，理清权属关系，确保地块产权清晰。三是明确储备土地不动产登记管理。依据《不动产登记暂行条例》，对储备土地办理不动产登记进行了规范表述。四是细化了前期开发与管护的具体规定。详细规定了储备土地前期开发、管护、临时利用的内容、方式和程序，提出了评估入库储备土地资产的要求。

为提高土地储备的前瞻性、规范性、科学性，指导土地储备工作稳定、有序、高效开展，为土地储备资金需求和融资额度的测算提供合理依据，新修订的《办法》增加了编制土地储备3年滚动计划的规定，要求对未来3年土地储备总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，以指导土地储备年度计划的编制和执行。后续，国土资源部将研究制定年度土地储备计划以及3年滚动计划的编制技术标准，对内容和规范做进一步要求。

新修订的《办法》要求加强土地储备资金管理，资金收支严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定，通过财政预算安排，实行“专款专用”。一是严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。二是按规定编制土地储备资金收支预算，年终时报送收支决算，由财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。三是土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部联合印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法》等规定。

新《办法》进一步细化了国土资源部门的监管职责，国土资源部建立土地储备监测监管信息系统，全面监管全国储备机构、储备业务及储备资金情况。各级国土资源部门要及时制定监管制度，加强对土地储备机构的管理和指导，做好年度计划和资金需求审核等工作。同时建立国土资源、财政、人民银行和银监等多部门联合监管制度。

为认真贯彻落实党中央关于防范化解重大风险，守住不发生系统性金融风险的底线要求，新修订的《办法》确保土地储备业务和融资方式切实调整到位，明确相关部门应按照《地方政府土地储备专项债券管理办法》的有关规定，加强部门协作，打好政策组合拳，通过“四个控制”强化对土地储备债务风险的防控。

一是控制债券资金使用主体。严格执行《地方政府土地储备专项债券管理办法》的有关规定，列入名录的土地储备机构是土地储备专项债券资金的使用主体。名录外的机构不能使用债券资金，各级政府和财政部门也不得挪用债券资金。

二是控制债券额度规模。土地储备专项债券额度是在全国人大批准的地方政府专项债券总额内单列的。债券额度自上而下进行分解，在市县层级分解时，财政和国土资源部门共同确定分解方案，这样既确保土地储备债务不突破地方债总额，又保证了土地储备专项债券不受其他种类债券的影响。

三是控制债券资金用途。土地储备专项债券资金只能用于发债项目涉及的取得土地费用、前期开发费用以及项目管理费用。执行中，通过资金预决算审核、实地检查、定期听取汇报等方式进行监管。各级国土资源部门可通过土地储备信息监管系统，对土地储备机构每一笔资金支出的具体使用方向进行查询、统计、分析，并与同级财政等部门进行信息沟通对接。

四是控制投入收益平衡。土地储备专项债券资金只能用于发债项目，偿债资金也来自项目产生的收益。发债前，需详细测算发债项目的投入成本和未来收益，做到投入和收益自求平衡。对于一些地区确实无法自求平衡的项目或地块，一般通过其他财政资金予以保障，暂不举债。