加强耕地保护和改进占补平衡《意见》政策解读

新闻发布会主席台（焦非摄）

2016年12月5日，中央全面深化改革领导小组的第30次会议审议并通过，中共中央、国务院于2017年1月9日印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。国新办于1月24日举行新闻发布会，请国土资源部部长姜大明、副部长曹卫星和中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊、农业部副部长余欣荣介绍《意见》有关情况，回答记者提问，从《意见》出台的背景和战略性考量、《意见》的主要内容、建设高标准农田的重要政策举措、坚守耕地数量和质量两条红线的主要举措、坚持土地占补平衡政策和“占优补优”原则、新增建设用地数量不足的改革举措、保护耕地质量系列务实措施、健全和完善耕地保护激励约束机制等方面进行了政策解读。

《意见》出台的背景

耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定，党中央、国务院对这件事历来高度关心。党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志多次就耕地保护工作作出重要指示和批示，为做好新时期的耕地保护工作指明了方向、提供了遵循。根据中央有关工作安排，由国土资源部、农业部、中央农办三个部门研究制定进一步加强耕地保护和改进占补平衡的意见。去年12月5日，中央全面深化改革领导小组的第30次会议审议并通过了这个《意见》。今年的1月9号，中共中央、国务院印发了这个《意见》。

《意见》全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，以创新、协调、绿色、开放、共享为根本指引，围绕全面建成小康社会目标，着力实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，增强国家粮食安全的资源保障基础；着力推动供给侧结构性改革，破解耕地保护和占补平衡难题，增强耕地保护制度政策与经济发展新常态的适应性。《意见》坚守土地公有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的原则，确立了新时期耕地保护工作的目标任务，明确了加强和改进耕地保护工作的总体要求和政策措施。

《意见》的主要内容

《意见》分6个部分共20条，一方面，从目标导向出发，围绕实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，系统提出了加强耕地管控性、建设性和激励约束性多措并举保护政策，进一步增强政策的系统性、协同性和可操作性，推动耕地保护制度和政策更加定型和成熟。另一方面，从问题导向出发，坚持统筹协调与差别化管理相统一，进一步改进耕地占补平衡政策，完善耕地保护补偿机制和耕地保护责任目标考核机制，推动耕地保护权责利相统一，更加广泛地调动各方面保护耕地的主动性和积极性。

《意见》提出，到2020年全国耕地保有量不少于18．65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15．46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。同时提出，耕地保护制度和耕地占补平衡政策体系不断完善，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

《意见》强调，加强土地规划管控和用途管制，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地；强化永久基本农田特殊保护，严禁通过擅自调整县乡规划规避占用永久基本农田的审批；以节约集约用地缓解建设占用耕地压力，促进新增建设不占或尽量少占耕地。

《意见》明确，完善耕地占补平衡责任落实机制，建设用地单位必须履行补充耕地义务，地方各级政府负责落实补充耕地任务。按照“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”要求，改进并规范耕地占补平衡管理。通过大规模建设高标准农田、实施耕地质量保护与提升行动、统筹推进耕地休养生息、加强耕地质量调查评价监测，大力推进耕地质量建设和保护。

《意见》要求，加强对耕地保护责任主体的补偿激励，实行跨地区补充耕地利益调节，运用经济手段调动农村集体经济组织和农民保护耕地积极性。严格对地方政府落实耕地保护责任的监督考核，强化地方政府保护耕地的主体责任和有关部门的监管责任，构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护共同责任机制，把最严格的耕地保护制度落到实处。

《意见》出台的战略性考量

20年前，也就是1997年，中共中央国务院出台了一个加强土地管理和耕地保护的文件，提出了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。时隔20年，中央又印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，这是在承前启后的基础上进一步完善耕地保护制度，明确各级政府的主体责任的需要。

20年来，就经济总量而言，我国已经成为世界上第二大经济体，我国的工业化、城市化建设史无前例，快速推进。在这个过程中，我国一边坚持保障经济发展，一边坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这对长期保障国家粮食安全、促进新型城镇化、促进农业农村发展发挥了重要作用。经过多年的努力，我国初步建立起了包括规划控制、用途管制、标准核定、激励约束的管控性的耕地保护框架体系。在这个过程中，国务院还建立了国家土地督察制度等这些非常重要的制度。

在这次文件中把这些行之有效的严格管理制度固定下来，同时提出“两个绝不能”，就是已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。从耕地资源的特殊战略地位来看，耕地是我国最为宝贵的资源，这是习近平总书记作出的重要论断。中国作为一个有13亿多人口的大国，粮食安全的特殊战略地位任何时候都不能动摇，耕地是国家粮食安全的根本保障，是农业发展和农业现代化的根基和命脉，人多地少的基本国情，决定了我国耕地资源的特殊重要性和战略性。耕地是农村改革发展稳定的基石，是重要的生产、生活、生态空间，耕地保护直接关系到广大农民的切身利益，关系到生态文明的建设，关系到经济社会持续健康发展，也关系到国家的长治久安。所以，我国必须实行最严格的耕地保护制度。

从经济社会发展的需求看，新型城镇化、工业化的深入推进，不可避免地要占用一定数量的耕地，这是个客观事实。加大生态文明建设的力度，推进供给侧结构性改革，还要进行退耕还林还草还湿，要进行污染耕地的治理等等，这也需要调减一部分不稳定的耕地。同时，我国的耕地质量总体还不高，局部在退化，还不能够满足粮食和农副产品的生产需求，耕地保护面临着数量、质量和生态等方面的多重压力。而适应新形势、新要求，必须正确处理经济发展与耕地保护的关系，妥善解决耕地保护工作中的困难与问题，这个出路在哪儿？就在于改革，在于深化改革。中央及时出台加强耕地保护的文件，既强调坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度不动摇，同时也从统筹推进“五位一体”总体布局出发，提出加强耕地保护和改进耕地占补平衡的总体要求、目标任务和政策措施。

需要特别强调的是，目前我国粮食连年增产，粮食的库存也比较多，但是越是在这个时候，越要保持清醒的头脑，越要绷紧耕地保护这根弦，不能有丝毫的放松。在这个问题上一旦出现闪失，就会犯难以挽回的颠覆性的错误。

“十三五”时期高标准农田建设的重要政策举措

土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措。“十二五”期间我国已经建成的高标准农田是4．03亿亩，投入资金5900多亿元，经过整治以后，耕地的质量和产能明显提升。根据国土部提供的数据，大约要提高1到2个等级，粮食的产能大约要提高10％到20％。“十三五”时期，高标准农田建设的任务，首先是确保在建高标准农田4亿亩，力争要建成6亿亩，《意见》在这方面提出了三个方面的重要政策举措。

一是要整合财政资金，并通过财政资金撬动社会资金参与土地整治和高标准农田建设。财政资金大体测算了一下，中央和地方加起来，“十三五”期间大约要投入6000亿元，这6000亿如果能够撬动社会资本参与高标准农田建设，确保再建成4亿亩的任务是可以实现的。

二是要全面推进耕地耕作层剥离。这是一个很技术性的术语，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，什么意思呢？建设占用了一些好的耕地，它的耕作层是熟化的，占用耕地的耕作层土壤要剥离，剥离以后用于补充耕地造地项目，这样一来就可以改善土壤的条件，加快土壤的熟化进程，提高土壤的肥力，这方面既有工程性措施，也有技术性措施，是需要大量资金投入的。

三是强化基础支撑，要建立一个比较科学的耕地质量和产能评价制度，要定期对全国耕地的产能和质量水平进行评价，要完善耕地质量调查与监测体系。

确保坚守耕地数量和质量两条红线的主要举措

粮安天下。我国有13亿人口，解决好吃饭的问题是我国治国理政的头等大事，中央审时度势，及时提出了新形势下的粮食安全新战略，这就是确保基本自给，口粮绝对安全的战略底线。同时，为了实现这个战略要求，提出要推进藏粮于地、藏粮于技的战略。要落实好这个战略，根本的还是要保护好我国的耕地。习近平总书记多次强调，耕地红线要严防死守，保护耕地要像保护大熊猫那样来做。一定要深刻领会、坚决贯彻。保护耕地重在守住两条底线，一是耕地数量的红线，二是耕地质量的红线，也就是要大规模开展高标准农田建设，深入实施耕地质量的保护和提升行动，遏制耕地退化趋势，提升耕地的质量。特别是要把最优质的耕地划为永久基本农田，实行永久保护、永续利用。这一次的《意见》又进一步提出了具体的操作性强的要求。

一是要严格实施耕地的数量保护，通过控增量、挖存量、促集约来减少新增建设占用的耕地总量；既要做到“少占”，还要通过完善占补平衡的责任落实机制，拓展补充耕地的渠道，确保“补足”，守住这条红线。

二是要强调耕地质量保护。创新机制来充分调动各个方面的积极性，通过推进占用耕地、耕作层的剥离再利用、中低产田的提质改造，新增耕地后期培肥改良等措施，大力提升稳步提升粮食综合生产能力，努力实现“建好”这个目标。

三是要扩大耕地轮作休耕的试点，落实耕地生态的保护。耕地是生态系统的重要一环，在耕地后备资源开发利用的同时，要明确禁止开垦的区域和地类，来积极开展退化耕地的综合治理。污染耕地的治理修复，统筹推进耕地休养生息，充分发挥耕地的生态作用。去年农业部在推动耕地休养生息、促进绿色发展上，按照中央的要求，进一步扩大实施耕地的轮作休耕，这是一项非常有效的措施，得到了广大基层干部、农民群众的拥护。今年还要在去年的基础上进一步扩大，在体制机制上创新，在技术模式上创新，为藏粮于地、藏粮于技，奠定坚实的物质基础、技术基础，特别是思想理念基础。

要继续坚持土地占补平衡政策和“占优补优”原则

耕地占补平衡政策是工业化、城镇化建设占用耕地的补救措施，据统计，1999－2005年期间，全国建设占用耕地5928万亩，同时补充了耕地6929万亩，有效地弥补了各类建设占用耕地造成的损失。与此同时，占补平衡政策对节约集约用地有一种倒逼的效果，全国年均建设占用耕地的规模从1985－1996年的750万亩左右下降到1999－2015年间的350万亩左右，倒逼效果是非常显著的，当前和今后一个时期继续坚持占补平衡政策，不仅可以及时补救建设占用耕地的粮食生产能力的影响，同时还可以增强耕地保护意识，倒逼节约高效用地，促进经济发展方式的转变。

当然，要很清醒地意识到，经过多年的开发利用，咱们国家的后备耕地资源也在逐步减少，特别是有一些耕地资源比较匮乏的省份，落实占补平衡政策遇到了一些现实的问题，与中央要求的占补平衡要数量、质量都到位还有差距。因此，要下力气改进和优化占补平衡管理，《意见》就按照“控占用、调方式、算大帐、差别化”的思路，提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施。“控占用”，就是要减少新增建设占用耕地规模，从源头上来减轻占补平衡的压力。“调方式”，就是要转变补充耕地的方式，尽量减少未利用地的开发，着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量。“算大账”，就是要从单纯强调项目挂钩算细账，转向兼顾区域平衡上算大账，更好地落实地方政府的耕地保护责任。“差别化”，就是要充分考虑区域差异和项目差异，实事求是地解决占补平衡的困难，构建“县域平衡为主，省域调剂为辅，国家统筹为补充”这样一种占补平衡的新格局。

《意见》还特别强调，必须坚持“占优补优”的原则，通过严格的监管、考核，来实现补充耕地与占用耕地的数量质量相当，更好地实现保护耕地与保障发展的协调统一。

东部沿海省市新增建设用地数量不足的改革举措

《土地管理法》第三十三条规定“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”《意见》明确提出探索补充耕地国家统筹，是对法律规定的细化落实，是在当前后备资源不足、占地需求与后备资源空间不匹配情况下，解决部分省份、部分国家重点项目占补平衡难题的改革举措。

根据对各省（区、市）耕地后备资源和占补平衡的实现程度评估情况看，“十三五”期间全国整体可以做到占补平衡，绝大多数省份可以在省域内做到占补平衡。但个别后备资源严重匮乏省份，完全在省域内落实占补平衡确实存在困难。在这种情况下，为确保全国耕地数量不减少，同时，保障重大建设用地需求，根据耕地后备资源状况，需要实施补充耕地国家适度统筹。

在实施补充耕地国家统筹过程中，将按照《意见》确立的原则、要求，严格程序、规范运作。一是严格限定统筹范围。以资源禀赋为依据，实事求是，科学评估论证，严格控制纳入国家统筹的省份和重大建设项目类型。二是严控统筹规模。严格按照土地利用总体规划确定的耕地保护责任目标，坚持省域内平衡为主，控制补充耕地国家统筹的规模。三是发挥利益杠杆调节作用。分地区、分类型制定国家统筹补充耕地费用标准。通过收缴国家统筹补充耕地费用，在承担补充耕地任务的省份集中投入资金，统筹用于补充耕地和改善农业生产条件。四是严格监督规范管理。明确补充耕地国家统筹要求，规范报批程序，严格监管，落实考核奖惩措施。下一步，农业部将会同有关部门制定具体的管理办法，确保这项措施落实，实现改革预期目标。

需要特别说明的是，探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹，是实事求是解决资源匮乏省份保障发展需求，落实补充耕地实际困难的应对之策，不是对耕地占补平衡制度松绑，也不是放松管理要求。通过界定范围、严控规模、严格监督，完全可以确保补充耕地落到实处，牢牢守住全国耕地保护红线，来实现保护耕地与保障发展的协调统一。

农业部保护耕地质量将采取系列务实措施

耕地质量的补充，特别是进一步加快在保护耕地面积，划定永久基本农田的同时，把耕地质量切实保护好，这是中央的重大决策要求，农业部落实中央要求将采取一系列务实措施：

一是要进一步实施高标准农田建设，努力达到藏粮于地这个要求。

二是要推动科技创新，重点是支持种业技术的创新。主要是开展三大行动：

1、农产品产地保护。

2、化肥使用量零增长行动。重点是推广精准施肥减量、有机肥的替代减量、新型肥料的应用减量和新型主体的示范带动减量。力争到2020年化肥的使用量实现零增长。近两年，也就是2014、2015、2016年的情况，通过实施以上措施，已经取得了初步的成效。2016年化肥快速增长势头得到了遏制，已经降到了一位数以下。

3、农药使用量的“零增长”行动。主要实行绿色防控减量、统防统治减量，高效药械替代减量。力争到2020年全国农药使用量实现零增长。

三是要实施好三项试点：

1．东北黑土地的保护试点。2015年以来，每年国家安排5亿资金在东北的4省（区）、17个县（市）开展黑土地的保护利用试点，取得了初步的成效。

2．对湖南的重金属污染耕地的治理修复，国家给予了积极的支持，地方政府也高度重视。从2015年开始每年安排专项资金，在长株潭地区的19个县推进镉低积累品种筛选推广，实施耕地质量的提升与重金属污染的修复行动，取得了明显进展。去年下半年，有关专家按照科学流程进行严格检测，土壤的重金属污染程度已经有了比较好的改善。

3．实施耕地轮作休耕制度的试点，前面我已经作了介绍，这项工作今年还要进一步加大力度。可喜的是，中央的试点决策已经得到了基层广大干部、群众的热烈拥护和响应，积极性很高，大家都认为，轮作休耕既是弘扬中华民族传统农耕文化的优良措施，在今天新形势下的弘扬，同时也是落实中央提出的“绿色发展”的一个有效行动，是功在当代、利在长远的一件大事。

四是加强耕地质量的监测。农业部正在创新一系列的技术手段，实现耕地修复、改善全过程监控。

进一步健全和完善耕地保护的四方面激励约束机制

耕地保护关系国计民生，在耕地的保护中，激励约束机制是非常重要的，主要包括：

第一，要建立行政责任机制。也就是“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制。耕地保护要党政同责，党委政府得一起做这件事，要把各级政府行政力量用好。行政的手段主要是要强化地方政府的耕地保护责任，层层落实到乡镇、落实到村集体。《意见》要求加强对地方政府履行耕地保护责任的检查考核，考核结果作为领导干部的实绩考核。现在制定自然资源考核的办法里面，耕地保护是其中一项重要内容。

第二，要建立法律约束机制。也就是要运用好法律手段。现在土地管理法和其他法规，已经有将近20年没有修改了，要把现在改革试点中的成果充实到里面去，进一步把法治化工作做好。

第三，要建立经济激励机制。也就是经济手段。要整合相关资金，建立耕地保护的奖补机制。在《意见》中提出，要整合中央和地方各级涉农资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补。据了解，像浙江、江苏都把这件事情做起来了，希望各个省份都互相学习借鉴，从自己的实际出发，把补偿机制、奖补机制建立起来。要规范市、县之间，包括少数的省与省之间的补充耕地的利益调节机制，让真正保护耕地的地方或者是耕地增加的地方“不吃亏”，同时让保护耕地的集体和农民能够“得实惠”。

第四，要建立利益调节机制。也就是要注意发挥好利益调节在扶贫攻坚中的作用。国土资源部坚决落实中央关于打赢脱贫攻坚战的决定部署，土地政策可以发挥重要的作用，像城乡建设用地增减挂钩政策，即通过复垦，耕地增加了，节约出来的指标也可以作为占补平衡指标，贫困地区可以在全省内使用，这对于扶贫搬迁、对于农民发展脱贫产业会起到重要的资金支持作用。据现在了解的情况，这个政策用得好的地方，像河北省的阜平县，一年通过土地政策有20亿以上的财政资金收入，财政收入只有不到3个亿，对打赢脱贫攻坚战能够发挥重要作用。通过这个政策，有将近1/3的省在试行，已经产生的经济效益是200多个亿。