【图文解读】《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》政策解读

　　 点击查看政策原文:广州市人民政府办公厅关于印发广州市促进历史建筑合理利用实施办法的通知

　　为便于相关单位、组织及社会公众了解和理解《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》(下称《实施办法》)的出台背景和主要内容,根据《广州市政策文件解读工作实施办法》规定,对《实施办法》进行解读如下:

　　  一、出台背景

　　  为贯彻习近平总书记对广东重要讲话精神特别是关于对广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”重要指示要求,推进住房城乡建设部历史建筑保护利用试点工作,传承和弘扬优秀传统岭南文化,加快建设岭南文化中心和对外文化交流门户,根据市人大常委会有关要求和市政府工作安排,由市政府研究室牵头会同市规划和自然资源局等有关部门制定促进历史建筑合理利用的具体办法,作为落实《广州市历史文化名城保护条例》的配套文件,已被纳入2019年市政府重大行政决策事项目录。

　　  二、起草依据和主要内容

　　  《实施办法》主要以《中华人民共和国城乡规划法》《历史文化名城名镇名村保护条例》《广东省城乡规划条例》《广州市历史文化名城保护条例》等法律、法规为依据,同时根据《住房城乡建设部关于将北京等10个城市列为第一批历史建筑保护利用试点城市的通知》《广州市历史文化名城保护条例实施工作方案》《广州市历史建筑保护利用试点工作方案》等文件要求,并借鉴兄弟城市的经验做法,结合我市实际制定。《实施办法》共有三十四条,包括部门职责分工、合理利用方式、土地出让环节管控、行政审批管理、消防安全保障等方面内容,主要内容如下:

　　  (一)创新政策措施,促进活化利用。在现行政策法规基础上,进一步扩大鼓励性使用功能的范围,特别是鼓励引入众创空间、文化创意、科技孵化、民宿客栈等新业态;为提高历史建筑的空间使用效率及适用性,允许在建筑内部适度增加使用面积或调整楼层层高,在建筑外部定比例增加附属面积用于满足消防、市政等专业管理要求;延长国有历史建筑承租年限,提供租金减免,并利用国有租赁平台加强资源统筹利用。同时,对改变使用功能、增加使用面积等活动依法作出规划许可,完善商事登记办理手续,由所在地街道办(镇政府)等专门对历史建筑依法出具场地使用证明,保障活化利用顺利开展。

　　  (二)坚持实事求是,加强消防保障。《实施办法》为解决消防审批制约历史建筑活化利用的突出问题,提出由住房城乡建设部门制定适应历史建筑特点和保护需要的消防设施建设、管理要求和保障工作方案(目前市住建局已出台相关文件)。并结合前期探索经验,对历史建筑提出提高耐火等级、完善内部改造、增设消防设施等具体防火安全措施要求。

　　  (三)落实征而不拆,完善出让手续。在城市更新和新区建设组织土地出让过程中,对历史建筑征而不拆,提出将经批准的历史建筑保护规划确定的内容纳入地块规划条件,并在出让合同中约定保留历史建筑的处置事项和保护责任。同时,针对已收储未出让、已出让但未约定历史建筑保护事项的地块,提出了明确的责任告知、拆迁许可或征收决定调整、完善历史建筑确权登记手续等具体操作规定;并提出实施城市更新项目时,设立历史文化遗产保护专章,落实历史建筑等保护要求和具体措施,提出修缮设计等方案。

　　  三、重点问题说明

　　  (一)关于国有历史建筑合理利用。为进一步解决当下制约国有历史建筑活化利用的关键问题,激发市场主体的积极性,《实施办法》从多方面出发,为国有历史建筑“松绑”。一是由于历史建筑修缮的成本较高,投资主体难以在短期内收回投资成本,还有可能造成修缮工艺不精、破坏历史建筑等问题,《实施办法》中提到国有历史建筑实行公开招租,租赁期限可放宽至20年;二是对于公益类使用可予免租金,对从事科创、文创、非遗、老字号、传统工艺、传统制造业展示以及市政府鼓励的其他业态的非公益类使用,给予一年的免租金期,第二年开始租金减半收取,以期提高市场主体活化利用国有历史建筑的积极性;三是部分国有历史建筑由于产权等问题,不符合公开招租的条件,难以进行有效利用,《实施办法》中提出不适宜公开招租的经市政府批准后可直接协议出租。

　　  (二)关于城市更新和新区建设时的历史建筑保护。在城市更新与新区建设过程中,由于历史建筑保护责任人的更迭容易造成历史建筑保护力度不足,甚至出现破坏行为。在《实施办法》对土地出让过程中历史建筑征而不拆、历史建筑位于已收储未出让地块或已出让地块等不同情形从保护责任人和地块规划条件确定等方面提出了具体要求。此外,还对主管城市更新的部门职责等进行了详细规定。

　　  (三)关于历史建筑增加面积。在历史建筑活化利用过程中,一方面为保障房屋消防、结构安全需要增加部分附属设施,另一方面部分历史建筑高度较高,市场主体投资修缮后可以利用的建筑面积有限,为平衡投资成本,希望增加建筑面积或楼层层高。《实施办法》中针对这一情况提出了具体要求:一是提出应申请建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证,作为规范历史建筑增加面积的重要手段,同时为后续经营需要的相关行政审批提供依据;二是提出增加使用面积或者调整楼层层高的不得改动主体框架并可拆除增加或者调整部分予以恢复原貌,为满足消防、市政公用等专业管理要求增加外部附属面积的有上限要求;三是提出增加建筑使用面积不计算容积率,不办理产权登记,无需补缴土地出让金,为后续管理提供了指导。

　　  (四)关于优化行政审批流程。历史建筑的活化利用对现有行政审批制度提出了挑战,按现有制度,相关部门缺乏行政审批依据和弹性的审批标准。针对这一问题,《实施办法》中提出:一是设置历史建筑修缮工程“一站式”服务窗口,为市场主体提供便利;二是提出改变外立面、房屋结构形式(加固结构除外)、房屋使用用途(按照《广州市历史文化名城保护条例》第五十二条第三款规定进行多种功能使用的情形除外)、增加建筑面积需要办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证,以此作为各行政管理部门的审批依据之一;三是提出弹性化审批标准,通过技术审查、公众咨询、专题会议等方式“一事一议”,既保证制度的弹性空间,有保证历史建筑活化利用的规范性;四是针对《名城条例》第五十二条历史建筑多功能使用的免于行政许可,导致后续无法取得相关部门的行政许可和审批的问题,规定加强部门内部协作,相关部门在审批过程中,对《名城条例》第五十二条规定历史建筑多功能使用情形界定不确定的,可征询区规划和自然资源局意见。

　　  (五)关于历史建筑消防措施和管理。历史建筑由于年代久远,建筑本体的消防标准较低,活化利用过程中的火灾危险性提高,但限于技术、经济等问题难以达到现代消防标准,如何保证消防安全的同时解决消防审批问题成为关键。《实施办法》中提到:一是制定适应历史建筑特点和保护需求的具体建设、管理要求和保障方案;二是提出住房和城乡建设行政管理部门负责组织历史建筑修缮利用工程的消防设计方案论证以及消防设计审查、验收、备案、抽查工作;三是通过住建部门的指导,采取防火安全措施提高火灾防控和灭火应急救援能力。