广州市规划和自然资源局关于政协十三届广州市委员会第五次会议第3008号提案答复的函

邓毛颖委员：

　　您提出的《关于加强土地统筹，探索“征储改”相结合模式，破解旧村改造难题的提案》（第3008号）收悉。我局高度重视，积极组织市住房城乡建设局、增城区政府等单位进行认真研究办理，并与您在4月22日进行了座谈交流。经综合各会办单位意见，现将办理有关情况答复如下：

　　一、关于理顺审批机制，允许按规划调整图斑，复垦与增补建设用地步调一致。

　　（一）根据《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）支持土地置换后连片改造规定，在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造。上述政策落地实施还需要各地进一步探索。

　　（二）目前标图建库由省自然资源厅负责，统筹制定相关政策，并委托各地级以上市负责具体实施。您提出的有关标图建库认定和调整的建议，市住房和城乡建设局将反馈省自然资源厅，并按照最新政策实施。

　　（三）我市在编制《广州市城市总体规划（2011-2020年）》时，与“三旧”改造进行充分衔接，明确“有序推进旧城区的改造与更新，通过改造旧城镇、旧厂房、旧村庄，盘活和释放存量土地，调整和优化城市功能与空间结构，促进产业调整和转型升级、完善城市服务功能，集约节约用地。”

　　对于“三旧”改造项目涉及总规禁限建区问题，根据《广东省人民政府关于加快推进全省国土空间规划工作的通知》（粤府函〔2019〕353号）过渡期两规一致性处理规定：对于土地利用总体规划确定的建设用地范围但未纳入城市（镇）总体规划确定的建设用地，在符合城市（镇）总体规划空间布局原则和管制规则的基础上，市县通过对建设项目所在地编制或调整控制性详细规划，明确城乡规划管理要求。一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求冲突。

　　土地利用规划调整须依据《广东省土地利用总体规划实施管理规定》《广东省土地利用总体规划修改管理规定》等文件规定办理，涉及多种方式，包括：规划修改、有条件建设区使用、建设用地规模置换和预留规模使用等，并有各自适用情形和条件。“三旧”改造项目适用相关情形和条件的，可根据具体情况编制相应的土地利用总体调整方案，按程序开展土地利用规划调整工作。

　　目前，我市正在起草《广州市城市更新条例》，将根据省、市“三旧”改造政策及我市实际，争取完善城市更新项目中涉及的“拆旧复垦”政策内容。

　　（四）同时，我市部分区也在开展相关探索工作，如增城区正在探索旧村改造项目土地置换。在符合国土空间规划前提下，根据权属清晰、自愿申请的原则，研究将旧村改造项目范围内同属于村集体的“三旧”图斑内有合法用地手续的建设用地与“三旧”图斑外的非建设用地空间置换。非建设用地置换成建设用地以后，按照有合法用地手续的建设用地进行管理使用。建设用地置换为非建设用地以后，按照原非建设用地标准实施拆旧复垦。置换前后，保持村域范围内“三旧”图斑、建设用地规模、各种地类性质用地等总面积不变和质量不降低。

　　二、关于结合城市规划进行征地报批收储，实施储改用地的有效置换的建议。

　　（一）根据《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（穗字〔2020〕10号），城市更新实施储改结合，成片整备。兼顾城市发展与各方利益，以土地整备为抓手，通过科学划定城中村改造和土地收储范围，在满足城中村改造需求的同时，协同推进土地储备工作，为区域发展和品质提升提供用地保障。

　　（二）2020年，为鼓励在城市更新工作中增加政府收储用地，我局出台了《广州市城市更新单元详细规划编制指引》，明确对无偿提供政府储备用地的，可以按有关政策给予容积率奖励。为破解旧村全面改造项目存在成片连片实施难度大、土地节约集约效率未充分发挥、难以实现盈亏平衡等问题，我局出台了《广州市旧村庄全面改造项目涉及成片连片土地整合和异地平衡的工作指引》，首次在市级层面规范旧村全面改造涉及土地整合、异地平衡的具体操作，探索一条通过整合分散的土地资源实现旧村成片连片更新，优化空间资源要素配置的城市更新路径。其中，提出了支持储备用地与集体建设用地置换的方式和具体要求，明确集体建设用地应按规定转为国有土地后再置换，由区政府按规定评估，并在评估价值存在差异时，组织置换用地双方协商一致。

　　同时，我市土地开发中心也在开展“储改结合，成片整备”实施路径课题研究，探索结合更新改造的增存联动、成片整备路径，总结广州特色的“储改结合”土地整备模式。

　　（三）我市相关区也在积极探索实践，如，增城区已在重点发展片区的中新镇团结村、宁西街湖中村进行试点，将旧村改造与征地储备相结合，由政府主导完成片区的所有土地整理，并主导规划居住空间和产业空间后，引入市场主体和资金开发建设和产业运营。

　　三、关于积极推动留用地参与旧村改造，实施物业置换留用地，推进产城融合的建议。

　　（一）省、市政策均鼓励留用地纳入“三旧”改造。根据《中共广东省委全面深化改革委员会印发〈关于支持广州深化城市更新工作推进高质量发展的意见〉的通知》（粤改委发〔2020〕12号）明确提出“鼓励村集体留用地纳入整村改造，全面提高土地利用效率”。根据穗字〔2020〕10号文有关规定，鼓励留用地纳入旧村改造，农村集体经济组织可将留用地或未兑现的留用地指标纳入城中村改造范围一并改造；统筹编制改造方案。对村留用地指标不足的，支持通过预支留用地指标方式解决，并在留用地权益、建设用途和土地供应方式等方面与城市更新政策进行了衔接。

　　（二）我市增城区已在《增城区加快推进旧村全面改造工作的实施意见》中明确，为平衡开发强度，旧村全面改造项目原则上应将未开发留用地纳入改造范围。纳入改造范围的留用地（含留用地欠账指标）按每亩400平方米核算集体经济物业面积，建设费用计入改造成本。

　　近期，该区在《增城区关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施细则（征求意见稿）》中拟进一步明确旧村改造项目编制实施方案时按住宅用地平均净容积率确定留用地纳入改造的方式：不超过4.5的，将留用地欠账指标通过折算集体经济物业在改造项目中消化，不再实物落地；超过4.5的，应将留用地纳入旧村改造范围一并开发建设。涉及整合符合政策规定的本村权属范围内其他用地的，应抵扣留用地欠账指标或预支留用地指标。目前，该实施细则正在征求意见阶段。

　　感谢您对我市旧村改造工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

　　广州市规划和自然资源局

　　2021年5月21日