以“多规合一”改革实现城市治理体系和治理能力现代化

　　“多规合一”是全面深化改革的一项重要任务，也是贯彻落实党的十八届五中全会和中央城市工作会议精神的重要内容。习近平总书记在2013年12月中央城镇化工作会议上强调，要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。厦门市委、市政府把“多规合一”改革作为贯彻落实党的十八大以来有关中央精神和习近平总书记来闽考察时重要讲话精神的一项重要工作来抓，同时也把这项工作作为提升厦门城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

一、“多规合一”改革是贯彻中央部署和加快厦门发展的要求 

“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革。

“多规合一”改革是贯彻中央战略部署和习近平总书记系列重要讲话精神的具体行动。党的十八大提出推进“五位一体”总体布局，强调要把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各领域，形成资源节约和环境保护的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。党的十八届五中全会提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。习近平总书记2014年来闽考察时作出了建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建的重要指示。贯彻中央部署，建设新福建，最终都要落实到 “多规合一”改革上，以改革实现集约发展和绿色发展。

“多规合一”改革是加快推进厦门转型发展的内在要求。厦门经济特区建设30多年来取得了巨大成就，但进一步发展面临着城市建设用地有限、人口增长迅速、资源环境约束趋紧等问题。“多规合一”可以利用信息化手段建立统一的城市空间规划体系，实现统筹发展。“多规合一”改革的目的是推动城市科学发展，科学发展的根本办法是统筹兼顾，而空间是统筹各种发展和建设的重要平台。我们通过“多规合一”平台，可以推动空间布局和利用的有序平衡，从而促进发展的有序平衡，实现资源集约利用，解决城市发展中不平衡、不协调和不可持续的问题。

“多规合一”改革是推进城市治理体系和治理能力现代化的探索。城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，“多规合一”改革是探索城市治理体系和治理能力现代化的重要举措。针对发展实际，我们着力解决以下几个主要问题：一是解决规划“打架”问题，营造理想城市空间发展形态，实现城乡统筹发展；二是解决资源利用和环境保护问题，促进资源集约节约利用和人口资源环境协调发展；三是解决行政审批效率问题，促进政府部门形成高效透明的行政审批管理流程；四是解决公众参与监督问题，推动管理模式从部门管理向综合管理转变，推动政府职能从管理型向服务型转变。

二、厦门市“多规合一”改革的主要做法 

“多规合一”是一项重大的改革探索，工作中要以理念创新引领，以机制创新支撑，精心设计，稳步实施。

制定具有高度共识的城市发展战略。“多规合一”首先要形成一个对城市经济和社会发展具有广泛共识的发展战略。厦门市委、市政府遵循时任福建省省长的习近平同志于2002年6月14日提出的把厦门建设成为经济繁荣、社会文明、布局合理、环境优美的现代化国际花园城市的工作要求，根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会的新部署，结合厦门进入发展新阶段的具体情况，通过组织专家反复论证和广泛征求全市市民意见，制定了《美丽厦门战略规划》。战略规划明确了厦门发展的“两个百年”愿景，即到建党100周年建成美丽中国的典范城市，到建国100周年建成展现“中国梦”的样板城市，确定了五个城市发展定位，即国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市、温馨包容的幸福城市，提出了城市三大发展战略，即大海湾战略、大山海战略、大花园战略。《美丽厦门战略规划》由市人民代表大会审议通过，为“多规合一”改革的实施提供了法律依据。 

构建城市空间规划体系。“多规合一”的切入点是建立统一的城市空间规划体系，着眼点在于搭建城市统筹发展的平台。在实践中，我们以《美丽厦门战略规划》为指引，统筹各个规划，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市的“一张蓝图”。这张蓝图对生态控制线、城市开发边界和城市空间容量作出明确界定。此外，我们构建了全市统一的空间信息管理协同平台，实现建设项目、规划、国土资源管理信息，以及环保、海洋、林业、水利、交通、农业等部门规划信息资源的共享共用。各区也同步进行信息系统的建设改造，实现市、区两级业务协同平台互联互通。依托“多规合一”业务协同平台，我们建立了多部门项目生成策划机制，从项目意向、预选址方案、部门协调到项目决策确认，为建设项目计划的生成、管理和实施的全过程提供技术支撑和信息保障。 

再造审批流程。我们依托“多规合一”业务协同平台，按照建设项目的流程进行阶段优化，全面推动审批制度改革，进一步促进科学决策、民主决策和依法决策。我们再造了从用地规划许可到竣工验收的项目审批流程，推行“一表式”受理审批，一个窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，实现审批信息实时共享。从项目立项申请到用地规划许可证核发，审批时间从53个工作日压缩到10个工作日。从项目建议书到施工许可证核发，审批时限由122个工作日缩短至49个工作日。2015年我们在项目建设、验收等环节进一步优化建设项目审批制度，探索“多审合一、多验合一”，制定《建设工程项目优化审批流程方案》、《审批流程方案实施细则》。 

党政一把手主抓上下联动。“多规合一”改革是厘清政府与市场、政府与社会关系的平台，是规划、发改、国土、环保、海洋、农业、林业、水利、交通等多部门的横向协同创新，是市、区、镇（街道）纵向管理体制的同步改革。做好这项工作，必须实行党政主要领导主抓，上下联动的工作机制。为此，我们成立了以市委书记为组长的工作领导小组，定期召开专题会议，协调解决“多规合一”工作中的突出矛盾，逐项落实生态控制线方案和建设项目取舍。同时，主动向国务院有关部委和省直有关部门汇报工作情况，商请协调解决重大问题。这为“多规合一”改革的深入推进提供了保障。 

三、厦门市“多规合一”改革的成效及深化 

“多规合一”改革的目的，是通过政府自身的改革实现城市治理体系和治理能力的现代化。经过探索与实践，厦门市“多规合一”改革取得了一定成效，初步解决了空间规划冲突问题，搭建了城乡区域资源环境统筹发展的平台。 

形成了深化改革的顶层设计。“多规合一”改革，通过多领域、多层次的空间治理体系顶层设计，统一愿景、统一思想、达成共识，形成了全新的城市空间规划体系，推动了城市治理体系的创新和治理能力的提升。 

奠定了城乡统筹发展的重要基础。通过“多规合一”改革，我们摸清了城乡资源、环境、空间条件等，创新性地提出生态控制线，划出640平方公里的城市开发边界，明确了城市绿道、农田、水系、湿地、山体、林地边界坐标，实现了城乡规划管理的全覆盖。这一规划体系明确了发展底线，解决了生态文明建设问题，避免城市“摊大饼”式扩张，奠定了集约节约发展的基础。 

搭建了综合管理的平台。“多规合一”改革以信息化手段搭建了综合管理平台，对发改、规划、国土等部门审批流程进行再造，显著提高了城市管理效率。目前已经完成了阶段性成果并运用到日常管理中，变过去串联式审批为并联式审批，由被动式服务转变为主动式服务，由多环节多层次管理转变为扁平化管理，有力推动了管理型政府向服务型政府的转变。 

保障了重点项目和民生项目顺利落地。通过“多规合一”改革，我们找出了国土、规划之间的12.4万个差异图斑，涉及306平方公里土地，最终整合并腾出55平方公里用地指标，为下一步200个基础设施项目、180个民生项目落地提供了重要保障。 

提供了依法治市的载体。我们把实施“多规合一”改革与贯彻全面依法治国方略相结合，将生态控制线纳入地方立法，制定《厦门市生态控制线管理实施细则》，明确了各类生态控制线的管理主体、管控规则和管控边界。同时，建立部门协调运行机制和监控考核、动态更新维护等制度，使“多规合一”的实施有了法律保障。 

“多规合一”改革是城市治理体系和治理能力现代化的一项创新，我们将在前期改革成效的基础上，继续探索深化，完善体制机制，不断提升厦门的城市治理能力。 

进一步完善空间规划体系。结合厦门市经济发展和环境保护的需要，进一步深化细化城市发展边界和生态控制线内容，进一步完善业务协同平台的功能，梳理接入“多规合一”平台各部门的业务系统情况，逐步安排业务系统改造，努力实现各区管建系统的有效对接。以“多规合一”为平台，重点跟踪《厦门市国民经济和社会发展“十三五”规划》的执行情况，并根据省情市情变化，依法及时调整、完善、优化规划内容，促进国土、海洋、环保、林业等部门专项规划的有机结合，形成合力推动全市经济社会的健康持续发展。 

进一步再造审批流程。在项目工作前期，完善项目生成策划机制，建立多部门在前期项目生成策划阶段的协调机制，形成项目储备库；实现建设项目审批全流程的优化再造，将用地规划许可阶段之后的四个阶段审批流程纳入业务协同平台，包括各部门审批环节中衍生出来的各项中介服务，杜绝“体外循环”；实现政府投资项目和社会投资项目的全覆盖，制定项目监督机制，保证审批效率。 

加快转变政府职能。我们将依托审批流程再造，进一步减少审批事项，积极发展和规范中介组织，实现政府审批和技术审查分离；改变以往政府行政管理中重审批、轻管理的问题，推动政府管理从严进、松管、轻罚向宽进、严管、重罚转变；加强过程监管，建设社会信用体系，依法加大违法行为的综合执法处罚力度。 

（作者：中共福建省委常委、厦门市委书记）