《详细规划的历史渊源与基本特征——兼议城市规划体系详细规划在国土空间规划的沿袭与变化》

周剑云

中国城市规划学会学会理事

华南理工大学建筑学院系主任、教授

　　01详细规划的历史渊源

　　尽管对详细规划有不同的理解，但是可以从规划的功能和作用层面消除认识上的分歧；并且，法定规划的社会作用是可以考证的。因此，可以英国法定规划的演化历史及其社会作用为参照认识我国的详细规划。

　　1909年英国第一部规划法创设了名为“Town planning scheme”法定规划类型，该规划类型的法定编制内容、成果形式及其管控城市发展的作用与“控规”比较接近。法律规定，地方政府有权“划定一个区域”，即规划的范围，并针对规划范围制定道路、给排水、公共绿地等市政设施建设计划；在路网划分的基础上进一步切分宗地（地块），规定每个细分地块的功能用途和开发强度，比如建筑退让地块边线、间距、高度，以及居住单元的数量等。中央政府批准“town planning scheme”可以替代普通法规在该规划区域适用，从而成为规划区域的建设管理的“法律”。1909年规划法为地方当局创设的“town planning scheme”治理工具是选择性的，1919年规划法才将编制“town planning scheme”转变为地方当局的法律责任和义务。

　　“town planning scheme”是一个规划范围开发建设与管理的法律，我国的控规内容、形式及其作用与之比较相似。但是分片区编制“planning scheme”呈现碎片化的特征，尽管该规划工具能够有效克服了城镇局部地区的发展问题，而城镇整体发展治理层面仍然显得不足。为弥补法定规划制度的不足，在苏联规划的影响下出现了探索性的“曼彻斯特城市规划”；非法定的“1945曼彻斯特的城市规划”采用了“城市总体规划和局部地区详细规划”的工作框架，以城市发展目标预测为基础编制城市规划方案，我国城乡规划体系与之比较类似。

　　“1945曼彻斯特城市规划”不是法定规划，而是地方城镇发展与规划治理的建议，反映了战后规划改革的社会诉求。它借鉴了苏联自上而下的编制城镇规划的思想和方法，就规划工作程序而言分为“城市总体规划和局部地区详细规划”两个层次，规划内容与成果形式表现为“城镇整体范围的用途分区管制+局部地区详细规划的开发建设管理”。首先，整体规划部分展现未来20年城市土地使用的状态，对所有土地进行了用途安排和设施布局；总体规划内容涵盖土地使用分区、道路、市政、工业、住房、开放空间、城市中心区、卫星城等，并配以相关的说明图表、分析图和规划图；这些内容和要求与我国城市总体规划文件十分相似。其次，在总体规划的基础上，又针对工业区、中心区、居住区做出了更加详细的规划，局部地区的详细规划成果是精确地描述未来发展的物质形态，包括建筑类型、形态及其总体布局，可以简单理解为“摆房子”的规划。比如，“曼彻斯特中心区规划”将城市中心区分为“市政、购物、办公、娱乐、开放空间”等5种用途分区，每种分区都规定了具体的开发规则；据此，详细规划还对其内部道路、重要的公共建筑提出了具体的建议，包括建筑位置、体量、形式和风格等，并以“规划总图”（master plan）的方式或鸟瞰透视图的方式直接呈现，这种规划成果形式被认为是城市规划的最终表达，整体规划的分区图、专项规划分析说明只是编制详细规划的参照和依据；整体规划的作用是指导详细规划，只有详细规划才是建设管理的依据，详细规划的编制要求是全面具体地规定建筑类型与用途、建筑选址与布局等，我国50年代的修建性详细规划与之十分接近。

　　1945年曼彻斯特城市规划中“详细规划”（detailed plan）是作为城镇规划工作阶段和相对独立的规划内容出现的，detailed plan并没有成为法定规划的名称；但是汉译的“详细规划”却成为我国1990年城市规划法的法定规划类型；比较曼彻斯特城市规划与1990年代之前的城市规划的编制内容、工作程序、总体规划与详细规划的关系，基本可以推定曼彻斯特城市规划蕴藏着城乡规划的理想、目标与诉求。

　　1947年规划法建立新的规划体系，法定规划名称为“开发规划”（development plan），市域层面的开发规划展示未来20年土地使用的意图，近5年规划建设采用“项目规划”（program map）的模式。1947年规划法建立了以“开发控制”为核心的规划体系，“开发规划”是服务开发控制的政策规划。1947年的规划体系既不是苏联基于土地公有计划发展体系，也不是美国保护土地既得利益的区划管制体系，而是介于苏联和美国之间的“第三条道路”，这是在“土地开发权国有化”基础上建构的新型规划体系。

　　规划法明确定义了“开发”的法律术语。“开发”法律定义的是指土地物质形态改变，以及土地用途的“实质性”改变；并且法律规定所有土地只具有1947年的现状用途权利，规划法生效后，所有土地使用活动只要涉及法律含义“开发”的都需要向地方当局申请“规划许可”。简而言之，所有土地只有1947年的现状用途，改变1947现状用途的、属于“开发”活动的都需要获得“规划许可”。如何保证授予的开发许可符合城市发展的目标和要求？为此就建立了“开发规划”。开发规划只是反映了未来20年城市发展目标与政府的管制导向，它不是法规，没有赋予土地使用的权利，仅仅表明政府计划使用土地的意图。1947开发规划与1945曼彻斯特城市规划最大的区别在于法规与政策的治理工具的属性不同，开发规划没有像区划一样对郡域土地规定用途和功能，只是展示未来20年的城市发展目标并显示地方政府的土地使用意图，以及安排未来5年的计划建设项目及其选址（program map）。区别于曼彻斯特城市规划的物质形态管理，1947开发规划只是落实到建设项目的选址、用地范围与建设规模，没有对城市物质形态实施管控，这是因为美学层面的物质形态管控存在较大的争议。

　　1947年的规划体系可以说是英国规划体系的根本性转变。比较1947年之前的“城市规画”（town planning scheme），开发规划有两个显著的改变：第一，规划的地位和作用不同。1909年规划法创设的“planning scheme”与1947年规划建构的“开发规划”都是法定规划，但是二者的工具属性不同，前者是法律，后者是政策。开发规划虽然也是法定规划，但是法律明确规定了开发规划对规划区域的土地使用和“规划许可”都没有强制约束力，它只是表明政府土地使用意图作用，在规划许可过程中可以作为决策的参考。第二，规划态度不一样。planning scheme是消极的规划，哪里出问题、或哪里出现发展趋势就在哪里编制planning scheme，这是被动的响应土地开发诉求；而开发规划是积极的规划，它会主动预测未来20年城市发展可能出现的土地开发需求，基于社会经济发展的预测建立城市发展的空间目标及其土地利用布局，并将5年内发展诉求转化为建设项目，在现实诉求出现之前就开展项目建设，以积极建设的态度响应未来的社会发展要求并引导城市发展，而不是现实问题产生之后的建设补救。

　　1968年规划法将1947“单层“规划体系转变为“结构规划+地方规划”的双层规划体系，将宏观的、战略性的事物与详细的、战术性事物分开；郡地方当局编制郡域的结构规划，并且提交中央政府审批；区地方当局在其辖区内选择性的编制“地方规划”（local plan），也不需要提交中央政府批准；这种规划体系改革类似国土空间的“管什么，批什么”的管理方式。地方规划有三种类型：1）一般地方规划（general local plan）：主要落实结构规划安排的开发项目；2）行动地区的地方规划（action area local plan），这是地方当局意图综合开发的地区规划；3）专题规划（subject plan），主要针对特别的规划议题，比如绿带、房车营地、养猪场等。国内学者通常将“地方规划”看作详细规划，尽管1968的地方规划与1945曼彻斯特详细规划在规划内容及其成果形式上有一定的相似性，但是二者在规划体系中的地位不同，从详细规划语境认识地方规划容易忽视地方规划的独立性。总体规划与详细规划的关系是“深化和落实”，结构规划与地方规划的关系是“不违背”，双层规划体制的目的是下放规划管理的事权，因此，结构规划本身就是原则性的，将具体开发管理的事项留给地方规划，这就是的地方规划成为地方发展诉求的表达工具，在“不违背”结构规划的原则的同时也给予地方规划较大的自主权。

　　1985年，时任英国首相撒切尔夫人废除了大伦敦议会和六个大都市郡议会。由于废除了结构规划的编制主体，大都市郡下的“区”地方当局只能编制“单一开发规划”，也就是将结构规划的要求与地方详细规划的要求集中在一个规划文件中；由此带来的影响是法定规划的编制权力就正式下放到“区”（district）。大都市郡之外的其他地区依然实行“结构规划+地方规划”双层次的规划体制。与此同时，撒切尔政府还积极推行简化规划区、企业区等规划管理特区，比如在企业区提倡自由建设，废除既有的规划管理制度，包括废除许可证及法定规划等，然而这一极端的改革效果未如所愿。

　　1991年，中央政府不再审批非大都市郡的“结构规划”，1968年以来的两层级规划体系变为区层面的“地方规划”的单层级规划。1991年规划法的核心是将具有自由裁量权特征的、以开发控制（授予规划许可）为核心的规划体系转变为“规划主导”（the plan-led system）的规划体系，加强了“开发规划”在规划许可决策中的权重，将“规划”作为开发决策的“首要因素”而不再是“参考文件”。1968年的地方规划局部地区的选择性编制，1991的地方规划转变为覆盖“全地区”（district）的规划，所有开发项目都纳入规划管理。取消结构规划由中央政府审批的规定使得规划编制和审批的权力进一步下沉。

　　2004年规划法正式废除郡结构规划，将法定的“结构规划”调整为政策性的“区域空间战略”；废除结构规划后规划体系由“双层”结构转变为“单层”体系，规划权力下放到“区”；“地方规划”变成“地方发展框架”，地方发展框架不是一个法定的规划类型，它类似一个具有法定地位的文件夹，包括核心战略、场地配置、开发管理政策、行动区域规划、邻里规划等。特别需要说明的是区层面的地方规划转变为“地方开发框架”后，显著的变化是区层级的“单层规划体系”，但不是1947郡层级开发规划的“单一规划体系”，“单一规划体系”是一个规划文件，“单层规划体系”是一个规划文件夹；地方层面的规划包括法定规划、政策、支撑信息等多类型规划文件组成的文件包。

　　2011年又废除区域空间战略，并引入新的“邻里规划”制度（neighborhood plan）。邻里规划的内容更加细致，包括建筑风格、街道景观等规划元素。地方主义法允许教区理事会、或社区团体自己编规划。邻里规划由社区组织编制，地方规划机构组织独立审查，全民公投通过后生效，通过的邻里规划就是法定规划，所有的开发必须符合邻里规划。自1947年建立规划许可证制度以来，始终将开发规划作为解禁开发活动的依据，一方面开发规划制定的权利逐渐下沉，另一方面开发规划在开发决策中的地位逐渐加强，规划制度变革的总体趋势是规划权力逐步下放，2011年的改革把解禁开发的权力进一步下放到了社区，基层社区有权通过编制法定社区规划的方式改变社区土地用途和物质空间形态，作为详细规划的地方规划或社区规划逐渐从政策指导向法律赋权转变，管制开发的规划解禁权力进一步向基层下沉。

　　无论是早期的“planning scheme”、曼彻斯特的“详细规划”（detailed plan）、项目规划（program plan）、地方规划（local plan）、社区规划（neighborhood plan），这些规划的内容、形式及其作用与我国详细规划比较类似，主要是作为开发管理的法律依据。有所不同的是，自1947年以来，法定规划编制权力逐步下沉，并且规划体系主要以地方规划、甚至社区规划为核心，这与我国2019年国土空间规划体系以总体规划为核心，规划权力上移集中的方式截然不同，详细规划在规划体系的地位也是天壤之别。

　　英国城乡规划的核心是响应社会问题的发展规划或建设规划。1909年通过住房、城镇规划诸法的时候，有议员提出，如果不向工人阶级提供住房，英国就会像苏联一样出现工人阶级革命，其结果是各位议员将失去自己的土地，面临一个重大的社会威胁和危机，议员们同意用法律的方式来解决工人阶级的住房问题，通过立法授权并责令地方政府提供社会住房，为保证工人阶级住房的品质和环境，城镇规划是住房建设与城市发展有效结合的法定工具；在这个意义上，planning scheme 主要是住房建设规划，也就是以解决社会问题为目标的发展规划；规划的核心是“发展”，在发展中逐渐缓解社会矛盾，实质就是在做大蛋糕的增量中逐渐调整利益的分配，而不是基于存量的分蛋糕。英国的发展规划不同于美国保护既得利益的区划，“发展”是规划的实质与核心。同样，我国的主要问题仍然是发展不足与发展不平衡的问题，因此，发展是规划的核心，“管制”是规划的手段，而不是规划目的，这就需要深入思考国土空间规划的目标取向、立场与管制态度。

　　从工业革命后到20世纪中期，英国城市规划主要经历了针对公共卫生和住房问题的城市规划管理、城市规划的确立与发展、开发规划的建立与变革三个阶段，其中规划编制体系经历了从“住房计划”、“城市规划计划”、1947年“郡开发规划”单级规划到1968年“郡结构规划+地方规划”两层级开发规划，2004年再回到“地方发展框架”的单层规划体系。详细规划与规划体系的结构密切相关，详细规划的治理效能取决于它在规划体系中的地位和角色。

　　02详细规划与规划体系

　　以英国法定规划的历史演变为参照可以帮助我们进一步认识详细规划基本特征。规划的核心概念是拟定一个目标，并为实现这个目标制定行动计划和配置相应的资源。城市规划的特点是组织化的社会行动，城市规划体系包含四个部分：制定、实施、监测与评估、规划救济。第一是规划制定，包括草拟一个发展目标和行动计划，然后提交权威部门审批，通过审批的规划作为社会行动的准则；第二是规划实施，所谓实施就是公共部门按照规划文件的要求开展公共建设，包括道路、市政设施和公共设施等，以及依据规划对私人开发进行管理；第三是对规划实施状况进行监测与评估；第四是规划救济，一方面规划救济是针对违反规划的开发活动的处罚与强制执行，另一方面保护相关利益人的规划上诉。实施性的详细规划处于规划制定与实施之间，如果从规划的功能和作用的角度认识详细规划，详细规划的地位和作用主要取决于规划体系的目标及其组织结构。

　　建立规划体系的基本立场可分为目标导向的积极开发规划和以现实问题为导向、底线控制为目标的消极规划。规划体系的结构特征可分为单层、单一类型规划体系和多层级、多类型的规划体系。单层、单一类型的规划体系意味着规划目标的拟定与实施是一个综合文件，如果是多层级规划体系就意味着发展目标确定与规划目标的实施是两个独立的文件。

　　单一规划体系中，详细规划是一个工作阶段，尽管详细规划具有独立的规划内容和成果形式，但不是独立的规划文件，详细规划依托整体规划文件一并生效。详细规划与整体规划之间的关系是规划工作内部的分工关系；比如1945曼彻斯特的城市规划中整体规划与详细规划的关系。在多层级的规划体系中，详细规划可能成为独立的法定文件。比如1990年城市规划法中总体规划与详细规划的关系，详细规划作为法定规划类型与总体规划的关系是“法律关系”，可以简单类比为集团公司法人与独立子公司法人之间的关系；详细规划具有独立的法律地位、权力及责任。单一规划体系中详细规划的工作独立性与多层级规划体系中详细规划成果的法律独立性是不能混淆的。

　　我国城乡规划和国土空间规划都将详细规划视为“实施性”，这里需要严格区分“规划的实施”与“实施性规划”，实施性规划是为“实施”制定工作计划，就理性规划程序而言它属于规划制定的阶段；而规划实施包括建设与管理两个方面，这是两个不同的部门管理领域，就理性规划程序而言它属于实施阶段。理性规划程序将规划和实施区分为两个阶段，其中规划实施包括“公共部门的建设”和“开发控制”两个部分。公共部门的建设主要依据“近期建设规划”或“部门专项规划”，规划管理的依据是“法定土地利用规划”或“控制性详细规划”。就城乡规划体系而言，“近期建设规划”与“控制性详细规划”这两类规划都是实施性规划，但是两者的编制内容、编制与审批程序，以及在规划体系中的功能和效应都截然不同。可见，实施性规划有两种截然不同的类型：开发建设规划和规制性规划。

　　在多层级规划体系中，详细规划的角色与地位不只是总体规划目标的实施这么单纯，要区分规划的实施和实施规划本质不同。所谓规划的实施性，一是依据规划进行公共的建设，二是依据规划对土地进行管理，作为城市建设依据的“详细规划”制定深度应能够具体描述建设项目，而作为规划管理依据的“控制性详细规划”只需要明确地块用途和开发建设的指标；前者是发展规划，后者是规制性规划。

　　我国城乡规划的基本理念是1945曼彻斯特城市规划，城市规划基本制度是英国1968年的双层规划体系，详细规划作为总体规划深入与详细规划作为独立规划类型之间存在深层矛盾和冲突；国土空间“五级三类”规划体系中，详细规划工作的从属性与作为法定地方治理工具的独立性之间的矛盾更加尖锐，地方诉求与总体规划确定的目标不总是一致的。

　　03详细规划的基本特征

　　比较中英规划体系的目标和要求，详细规划作为实施性的规划具有两个基本类型：发展规划和规制性规划；两者之间不是竞争与替代的关系，而是互补性关系。

　　详细规划作为发展规划的基本特征

　　第一，详细规划的本质特征是开发规划或建设规划。规划的本质是管理发展，这就需要用积极的、发展的态度去解决社会问题。尽管城市总体发展具有不确定性，但是特定的、局部地区的规划发展需要清晰的目标和具体的建设计划，比如居住区规划、中心区发展计划等。

　　第二，作为发展规划的详细规划是城市局部地区的物质性规划。现实问题在哪里，详细规划就应该在哪里解决问题，详细规划可以是“行动区域规划”（action area plan），或针对特定问题专题规划（subject plan），诸如房车营地规划等。

　　第三，作为发展规划的详细规划时间尺度多数为5-10年。规划建设的工程项目都有一个建设周期，单体建设项目3-5年，片区开发项目一般不超过十年；超出这个时限的开发建设项目就比较难以满足新的社会需求。

　　详细规划作为规制性规划的特征

　　第一，作为开发管理依据的规制性详细规划应该是地方法规。法规不是规划，不能以理想目标为基础，而是落实底线目标的管制工具，也没有时间期限。规制性规划可以是历史保护规划，也可以是土地使用规划等。

　　第二，作为地方层面的法定治理工具，详细规划不应该是单一的规划类型，而是一个综合工具包，城乡规划的详细规划包括控规和修规两种规划类型，英国地方发展框架包括法定规划、开发政策、技术规范和标准、权威信息发布等多种工具类型。不能把详细规划视为传导总体规划目标和深化总体规划要求的技术文件，作为法定规划类型，规制性详细规划是中央政府通过立法授权地方政府进行空间治理的法规与政策工具包。

　　04从城乡规划体系的详细规划到国土空间详细规划的沿袭与变化

　　1950年代，以苏联援助的建设项目详细规划为核心，建立了从总体规划协调到项目规划实施的规划体系框架；1980年代，国家将规划发展权力下放到城市政府，确立了以城市为发展单元的城乡规划体系，建构了以总体规划为核心的“总体-详细”两个层次法定规划体系。1990年代，在城市发展的市场化转型中颠倒了规划法以总体规划为核心的规划结构，在地方规划发展实践中形成了以法定控规为主体的规划管理制度；2008年，城乡规划法规将规划许可与控规直接捆绑在一起，为保证管理建设项目的合法性而展开“控规全覆盖”编制运动，从而近一步强化了控规的法律地位及其在城乡规划体系的核心作用。

　　1990年之前，城乡规划体系中的详细规划的愿景是“1945年曼彻斯特城市规划”的详细规划，具体表现为“摆房子”的详细规划。然而，规划师“摆房子”导致千篇一律的城市风貌，多样性成为那个时代详细规划的主要问题。1990年规划确立了“总体-详规”两层次规划体系，然而，“总体-详细”深化落实的规划理念与“总体-详细”两层次规划制度之间存在不可调和的矛盾，具体表现为“总体-详细”的主次地位问题，作为成熟的法定规划形式的控详逐渐颠倒了规划法确立的总体规划主导地位。2008年以后，城乡规划法正式确立了控详在规划管理中的核心地位，然而，控详是开发规划的政策、还是管理土地开发建设的法规？这个理论问题被搁置了，实践中将作为具有灵活性的公共政策与具有法律稳定性的地方法规混为一体。

　　国土空间规划沿袭了什么？可以说国土空间规划全面沿袭了城乡规划的详细规划理念及其制度设计。首先，规划的名称都是详细规划；其次，这个名称隐含着“总体-详细”的规划体系中详细规划的从属地位与非独立性；第三，详细规划的适用范围基本一致，其作用基本相同；城市规划要求在规划区内制定详细规划，国土空间规划要求在城镇开发边界内编制详细规划，规划区域与开发边界的内涵十分接近，详细规划都是面向开发建设管理的实施规划类型。第四，详细规划的编制主体、编制程序和审批要求一致，国土空间详细规划主要运作形式仍然是控规，而且控规编制的内容、技术规范、成果形式也基本一致。国土空间详细规划的主要变化是明确了“详细规划单元”的编制方法。

　　从规划管理角度观察，沿袭城乡规划的国土空间详细规划加剧并扩大了详细规划的固有矛盾，规划的目标与治理工具效能的差距扩大了。

　　05国土空间详细规划的工具属性与变革的建议

　　理论层面：详细规划是法规、还是政策工具属性是制度建设的关键问题。从我国的城市发展特点和规划管理的要求来看，详细规划应该具有开发规划政策与地方发展治理的规制性法定规划两种类型，并且是互补与完善的关系。

　　制度层面：详细规划与总体规划的关系不应该是规划工作程序中的上下层次关系，不是总体规划目标的简单传导落实，而是反映地方发展和管理诉求具有法律文件独立性的规划类型。即便从落实总体规划的目标要求而言，详细规划的适用范围也不应该限定在开发边界以内，总体规划的规划范围扩展到市域，详细规划作为总体目标的传导工具也应该在市域层面实施总体规划。另外，详细规划作为法定规划和规划许可是什么关系？英国1947年建构的开发规划是法定政策，是开发许可决策的参考，我国控详是法规，是约束规划许可依据，类似区划的法定规划一般不需要许可管理，只有例外的情况才进行许可管理，只有政策性的规划需要法定的许可管理。为处理详细规划的工具属性问题需要合理建构开发规划政策与用途规制的法规之间的协调关系。

　　国土空间规划体系结构调整的建议：在市县层面确立“总体-详细两层级规划结构，多类型规划的详细规划框架”。参考英国地方发展框架的实践经验，在地方层面建立空间治理规划工具包，其中，一是作为土地使用管制依据的规制性规划，主要目的是落实总体规划的底线要求，尤其是全域空间的用途管制；二是作为反映地方发展与时代诉求的开发规划，包括近期建设的项目规划、综合开发区域的行动规划、针对特定问题的专题规划等多种类型。详细规划应该是具有法律地位的综合文件夹，而不是单一规划类型。