广州从化鳌头万亩良田示范项目 广州局供图

　　作为粤港澳大湾区核心引擎，广东省广州市是兼备山水林田湖海多类自然资源要素且人口、经济、建设高度集聚的超大城市。在新一轮国土空间规划体系构建中，广州立足新发展阶段，基于规模大、人口密集、历史悠久、特征多元等超大城市特点与挑战，进一步探索以“一美三高”（美丽国土空间格局和高质量发展、高品质生活、高水平治理）为导向的超大城市治理新路径。

　　塑造依山傍水美丽国土空间

　　在“多规合一”改革中，广州坚持底线思维，科学划定“三区三线”，突出国土多样性、生物多样性、风貌多样性，加快塑造耕地绕城、水网融城、森林进城、海洋亲城的美丽国土空间格局。

　　城镇空间方面，广州着力构建疏密有致的城市风貌，率先开展全尺度、全覆盖的总体城市设计，通过构建景观视廊、天际线管控等方式，保障地标建筑40%以上可见，重要山体20%以上可见，塑造依山沿江滨海的总体城市风貌。

　　农业空间方面，广州着力破解耕地碎片化的问题，划定14个永久基本农田集中区，引导不少于70%的永久基本农田集中布局，积极推进从化区县级土地综合整治试点，出台10项规划用地指引，高水平推进“百千万工程”建设，积极建设美丽岭南乡村。

　　生态空间方面，广州着力破解密集城镇化地区生态环境和生物多样性保护问题，建立了面向超大城市生态安全挑战的特色修复框架体系。《广州市国土空间生态修复规划（2021—2035年）》已获批复。2021年以来广州在珠江口、海珠、番禺等地开展了8个红树林营造和修复项目，2023年完成历史遗留矿山修复3.3公顷，连续6年超额完成省政府下达的任务，构建了一体化生态修复治理路径的“广州方案”。同时，广州还构建了通山达海的网络型生态空间，打造9大生态片区、6大生态节点、共计5000公里的生态廊道，规划保护水鸟栖息地和水鸟廊道，以及鱼类洄游的鱼道；在城市中打造了11平方公里海珠湿地作为城市绿心，持续加强生物环境保护，鸟类已从40种上升到177种，生物多样性不断提升。

　　谋划超大城市内涵式发展

　　在新一轮国土空间规划编制中，广州坚持“跳出广州看广州”，在空间战略思维上打开边界，强化规划在不同尺度上发挥引领作用。全国层面，强化广州服务构建新发展格局的作用，推动建设国内大循环中心节点城市和国内国际双循环战略链接城市。湾区层面，推动广佛莞、南中莞跨地合作，共建环珠江口100公里黄金内湾，建设具有全球影响力的广州都市圈，推进与周边城市深度融合，共建富有活力和国际竞争力的世界一流城市群。省域层面，支撑全省“一核一带一区”对流发展，成为引领全省高质量发展主动力源。

　　在国土空间总体规划中，广州围绕多中心、网络化、融湾发展的空间战略，构建了“一带一轴、三核四极”城市结构，即珠江高质量发展带，广州联动湾区东西两岸活力创新轴，中心城区、东部中心、南沙新区3个核心区，以及国家知识中心城、北部增长极、狮子洋增长极、从化绿色发展示范区4个外围综合新城。

　　近年来，广州实施全面节约战略，推进土地资源节约集约利用，实现土地要素的高质量利用与精准配置。一是推动规划和资源部门从“守门员”转向“引领者+守门员”。广州明确了300平方公里的城市更新规模，以更为实际、科学的方式探索全面改造、混合改造、微改造多种再开发路径，现已总结了一系列经验做法、打造出一大批经典案例。二是强化从“技术图则”转向“成果蓝图+公共政策”的更新思路。广州高度重视政策工具的运用，在编制总体规划时，同步编制城市更新专项规划、城中村改造专项规划，在传统物质空间的基础上，强化承载力、经济分析、土地整备、区域统筹等内容。2024年3月获批的《广州市城中村改造条例》，是国内首个专门针对城中村改造的地方性法规条例。三是积极推进有效市场与有为政府相结合。广州以政府做地模式，强化土地一级市场统筹管理，探索筹建广州市城中村改造发展基金，以房票政策机制破解改造安置难等问题。

　　在保障产业发展方面，广州划定623平方公里工业产业区块，加强对实体经济发展空间的保障，针对全市工业用地零碎、产出效率低的问题，引导规划工业用地80%以上位于工业产业区块线内，保障单个区块面积原则上不小于5公顷。同时，广州在城市更新、批而未供用地处置中落实产业保障，以配置产业保障房建筑面积的方式给予区政府奖励。

　　探索治理型空间规划新方法

　　广州加快推动超大城市国土空间规划条例立法，进一步做好规划管理的规范性和法定性，强化规划编制和实施的全市“一盘棋”，为国家层面立法贡献广州经验。

　　为加强各级规划空间层级与区、镇街、村等边界衔接，广州探索超大城市区镇总体规划合并编制、单元详细规划编制经验，创新定标准、定量、定点、定界的分层传导模式和总量约束机制，破解超大城市规划传导的刚弹平衡难点。全市已梳理形成70余个专项规划编制清单，强化专项规划约束指导，统筹各类空间资源布局。

　　广州还融合多专业加强对内涝、地灾等空间的安全管控，推进韧性城市建设。通过遥感技术、数字高程模型等方法，全市已识别出62个易发内涝风险区域，470余处易涝桥涵、隧道、水浸点，以及500余个地灾隐患点等，从而更科学地提出规划治理防控措施。同时，广州统筹存量与增量公共设施，通过“改、拓、建”三种路径，充分挖掘“平急两用”设施空间资源，制定“平急两用”设施规划设计标准，同时结合城市发展特点与防灾需求，打造“平急+康养、旅游、赛事、科教、物资集散”的“平急+”5大应用场景。

　　围绕国土空间数字化治理，广州依托国土空间基础信息平台建设和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，持续拓展面向全周期管理的应用场景，搭建了“人户房地”城乡治理示范应用、国土空间规划实施监测预警示范应用等70余个应用场景，推进规划“编制—实施—监测—评估—维护”的全周期管理。

　　构建以人为核心的城镇化新模式

　　作为拥有2200多年建城史的超大城市，广州高度重视老城区历史文化传承，整体完善了6个层次的历史文化保护体系，推进历史文化街区系统修复和城市更新行动紧密结合。广州以小规模、渐进式、可持续的有机更新方式推进“微改造”，在保护利用中实现“见人见物见生活，留形留魂留乡愁”。在保护过程中，广州突出历史资源与创意产业和民生保障的紧密结合，推进部分工业遗产活化为幼儿园、博物馆等；探索保护与开发项目经济统筹平衡，如实施留存5%土地出让金用于保护项目，活化公房资源用作公共服务和创新产业等试点政策。

　　针对老城区独立用地公共服务设施缺乏和适应性不足的问题，广州印发了《独立用地社区公共服务设施国土空间详细规划管理规定》，创新灵活设置新建社区公共服务设施规划指标、建设社区嵌入式服务综合体（社区服务中心）、简化现有社区公共服务设施加改扩建和功能调整的程序等措施。

　　为加快推进全龄友好社区生活圈建设，广州构建活力包容的社区生活圈，运用手机信令等多源数据，摸清了多年龄段人群的空间分布。同时，深入研究中心城区830个社区、连续16天的高精度手机信令数据，分析了9类居住形态社区居民日常活动的空间分布规律和空间需求缺口，实现了人群画像的精准描绘和分析。通过制定儿童友好、青年发展、老年颐养的全龄友好社区生活圈建设指引，着力完善社区基本公共服务设施配置，增加全龄友好的公共服务设施配给，保障全龄段居民享有便捷舒适的社区公共服务设施。

　　广州还以全域公园体系建设支撑城市空间品质提升，推动公园融城，出门见绿。通过完善三级公园体系规模结构，出台口袋公园设计指引，广州推动以大型公园绿地为主的“倒三角”向以社区公园、口袋公园为主体的“正三角”转变，现已建成346个口袋公园。

　　此外，广州形成了“华南植物园+北中南三片迁地保护示范区+N个专类植物展示园、N个生态科普宣教点”的全域公园体系，整合翠环、碧道、绿道、云道、登山步道等慢行网络，加强塑造有辨识度的山水文化资源游憩空间，充分满足了市民对城市公共生态空间的实际需求。

　　（作者单位：广东省广州市规划和自然资源局）