【政策解读】《广州市独立用地社区公共服务设施国土空间详细规划管理规定》政策解读

　　一、文件制定背景

　　为贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记视察广东重要讲话重要指示精神，牢固树立“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，主动回应人民群众对社区公共服务设施供给和品质的新需求，广州市规划和自然资源局积极开展深入调研，结合原《广州市独立用地社区公共服务设施控制性详细规划管理规定》（2019年1月1日施行）实施效果评估，提前启动修订工作。在持续一年多的修订工作中，广州市规划和自然资源局广泛听取公众、专家和行业代表意见，充分吸纳有建设性的意见建议，并经市人民政府同意，于2024年2月27日正式出台《广州市独立用地社区公共服务设施国土空间详细规划管理规定》（以下简称“《规定》”）。《规定》的出台有利于不断提高社区公共服务设施的供给能力和服务品质，切实体现鼓励民生项目建设的公益性导向；有利于加快建设15分钟社区生活圈和社区嵌入式服务设施，持续增强人民群众身边的幸福感和获得感；有利于优化房地产开发项目配套公共服务设施建设机制，构建更加保障市场主体合法权益的营商环境。

　　二、主要内容解读

　　（一）精准划定独立用地社区公共服务设施适用范围。《规定》适用的范围为独立用地社区公共服务设施，包括独立用地的社区公共服务设施，以及附属在其他用地上但实际需独立占地，具体用地范围在建筑设计阶段根据地块整体建筑工程设计方案确定的社区公共服务设施。其中，独立用地的社区公共服务设施具体指《广州市城乡规划技术规定》附表二规定的幼儿园（R12、R22、R32）、中小学（A33）、文化站（A22）、社区卫生服务中心（A51）、福利院（A6）、变电站（U12）、消防站（U31）、燃气供应站（U13）、垃圾压缩站（U22）、垃圾收集站（U22）、公交首末站（S41）。经营性的卫生、教育、养老、福利、文化等设施不适用本规定。即只有符合公益性导向的公共服务设施，才能享用《规定》相关措施带来的便利。

　　（二）灵活设置新建社区公共服务设施规划指标。考虑到社区公共服务设施的类型差异，在组织编制国土空间详细规划时，需将社区公共服务设施分为两类进行处理：第一类是幼儿园、中小学、文化站、社区卫生服务中心、老年人福利院、儿童福利院等民生保障设施，原则上只确定用地面积、容积率下限（幼儿园、中小学中心城区不低于0.7，外围地区不低于0.4；文化站不低于1.0；社区卫生服务中心、老年人福利院、儿童福利院不低于0.7）和绿地率；第二类是变电站、消防站、燃气供应站、垃圾压缩站、垃圾收集站、公交首末站等交通市政基础设施，原则上只确定用地面积。对于不予确定的指标，统一用“—”表示。即一方面，对于民生保障设施，既要限定建设规模的下限，确保用地不能低效利用，又要为后续满足实际建设需求留出余地；另一方面，考虑到交通市政基础设施有特殊工艺要求，在规划编制阶段对建设规模不作限定。

　　（三）优化社区公共服务设施建筑面积的确定流程。核发规划条件时，社区公共服务设施相关指标单独核算，具体配置指标应当符合国家、省、市相关技术规章、规范及标准要求，并根据立项批准文件或者行业主管部门标准以及项目实际需要确定。社区公共服务设施建筑面积应当在核发规划条件时确定，其他指标可在建筑工程设计方案审查中予以明确。在《规定》实施前已核发规划条件但未确定建筑面积的社区公共服务设施，其建筑面积在建筑工程设计方案审查中予以明确。即《规定》实施后建筑面积这项指标必须在核发规划条件时明确，主要针对房地产开发项目配套公共服务设施的情形，确保市场主体在取得土地时就清楚其建设公共服务设施的任务量。

　　（四）严格规范社区公共服务设施规划指标的调整。为优化社区公共服务设施建设，同时保障规划的严肃性，已核发规划条件但尚未建设完成并移交主管部门的社区公共服务设施项目，应当严格执行规划条件，除法律、法规规定可以依法申请调整规划条件的情形外，不得改变用地性质，不得改变项目名称和位置，不得降低设施的等级和减少规模。核发规划条件之后确需在规划地块内额外增加社区公共服务设施或者已规划社区公共服务设施的建筑面积的，由用地单位向规划和自然资源行政主管部门申请，规划和自然资源行政主管部门征求行业主管部门意见后，增加的建筑面积不纳入原规划条件的计容面积。即社区公共服务设施的规划条件必须严格执行，不得随意降低标准，但如果用地单位主动要求增加建筑面积的，可按程序申请，经批准后增加的建筑面积不纳入原规划条件的计容面积，以此作为对用地单位主动增加公共服务设施建设任务量的鼓励。

　　（五）简化现有社区公共服务设施加改扩建和功能调整的程序。《规定》提出，已建成并移交的社区公共服务设施，申请加建、改建、扩建的，若不改变该公共服务设施使用性质，由权属单位按照《广州市城乡规划技术规定》和行业技术标准，编制建筑工程设计方案报规划和自然资源行政主管部门审查，由规划和自然资源行政主管部门按规定采取批前公示、座谈会或者听证会等形式征求利害关系人的意见后，征求住房城乡建设行政主管部门和行业主管部门意见。同时，在不调整用地面积的前提下，设施使用功能在同一用地类型（中类）内调整的，依法按程序纳入免于申领建设工程规划许可证的范围；设施使用功能跨用地类型（中类）调整的，可以直接办理建设工程规划许可证。即社区公共服务设施的加改扩建，以及中类用地以下的功能调整，都可以采用更为简化的程序进行审批。

　　（六）补充完善特殊地段社区公共服务设施管理要求。在进行社区公共服务设施国土空间详细规划指标确定时，位于历史城区、历史文化名镇名村、历史文化街区、历史风貌区、文物保护单位、历史建筑和传统风貌建筑等保护范围以及建设控制地带或者有机场净空限制及城市设计特殊要求的地段，社区公共服务设施的国土空间详细规划指标应当满足历史文化名城保护、机场净空及城市设计等相关要求。由于旧城区用地限制确需对具体指标作特殊规定的，在取得行业主管部门意见并满足消防安全的情况下，经专家会研究论证后，可依据建筑工程设计方案审定具体指标。专家应从广州市规划委员会专家和公众代表委员名单中遴选。即针对位于旧城区等特殊地段的社区公共服务设施因用地限制无法满足有关设计规范要求的情形，提出相应的救济途径。

　　（七）鼓励设置社区嵌入式服务综合体（社区服务中心）。衔接国家关于社区嵌入式服务设施的规划建设要求，鼓励社区级党群、行政、养老、托育、福利、文化、体育等设施合设形成社区嵌入式服务综合体（社区服务中心），在编制国土空间详细规划时只确定用地面积，对于容积率、绿地率、建筑密度、建筑限高等指标不作具体规定，为其结合人口结构、服务需求变化特征适时优化调整设施建设规模预留空间。即通过增设社区嵌入式服务综合体（社区服务中心），促进各类公共服务设施的功能兼容和复合利用，提升土地集约利用效能，以“一站式”服务满足居民生活服务的多元需求。

　　三、新增优化举措

　　（一）扩大《规定》适用范围，推进社区公共服务配置增强、品质提升。一是根据实际管理需要，除原规定确定的独立用地公共服务设施外，将适用范围扩展至附属在其他用地上但实际需独立占地、具体用地范围在建筑设计阶段确定的社区公共服务设施，让更多的社区公共服务设施从《规定》的政策利好中受益；二是针对具体设施类型，在现有基础上将公交首末站补充纳入《规定》适用范围，为其增加充电设备、提高便民服务水平等扩容需要予以政策支持；三是充分吸取基层先进经验，将社区嵌入式服务综合体（社区服务中心）纳入适用范围，并结合国家最新要求完善配置标准。

　　（二）给予市场主体更多确定性和主动性，不断优化营商环境。《规定》新提出的“将社区公共服务设施建筑面积前置至核发规划条件环节中予以明确”，以及“必须由用地单位向规划和自然资源行政主管部门申请才能增加社区公共服务设施建筑面积”这两条措施及时回应了市场主体的诉求，让市场主体在取得土地时就能确定需要建设多少社区公共服务设施，同时后续如市场主体主动要求增加社区公共服务设施建筑面积的，也把这个申请主动权交给市场主体，充分体现尊重市场主体、优化营商环境的价值导向。

　　（三）优化已建成并移交的设施加改扩建程序，切实减轻行政相对人负担。已建成并移交的社区公共服务设施实施加改扩建，由权属单位编制建筑工程设计方案报规划和自然资源行政主管部门审查后，剩下的环节都改由规划和自然资源行政主管部门去完成，特别是征求行业主管部门和住房城乡建设部门意见这个环节，可以为行政相对人节省不少沟通成本。同时，征求意见的部门增加了住房城乡建设行政主管部门，主要是为了确保设施加改扩建后的建筑安全性。

　　（四）允许已建成并移交的设施进行功能调整，提高公益性设施对社会需求的适应性。随着社会发展，市民对公共服务的需求也会相应调整，社区公共服务设施的功能必须跟上需求调整的节奏。《规定》允许已建成并移交的社区公共服务设施使用功能可按程序在同一用地类型（中类）内或跨用地类型（中类）调整，既能提供更多适应新需求的设施，又能避免已有设施的闲置浪费。

　　（五）加强特殊地段设施指标论证的科学性，为充分利用存量用地资源提供技术支撑。原规定为旧城区等特殊地段设施的指标确定提供了专门的解决途径，根据征求意见反馈情况，各方对此普遍表示欢迎，认为可以为补齐旧城区等特殊地段的公共服务缺口创造条件。为顺应公众期待，《规定》在延续该措施的基础上，新提出专家会的成员应从广州市规划委员会专家和公众代表委员名单中遴选，以保障专家会研究论证结果的专业性与公正性。

　　四、下一步工作安排

　　社区公共服务设施规划管理工作涉及千家万户，《规定》实施后，广州市规划和自然资源局将精心组织好政策宣讲工作，争取广大市民和相关单位能充分了解《规定》的政策利好，也欢迎社会各界积极咨询和反馈意见。广州市规划和自然资源局将通过精细化的管理措施保障《规定》的有效实施，不断创新公共服务设施规划管理理念和方法，为增进民生福祉、创造高品质生活持续努力。