广州市土地利用总体规划（1997-2010年）

一、概况

广州市位于广东省中南部，为广东省省会所在地，是全省政治、经济、科技、文化教育中心，是我国对外经济贸易及文化交流的重要口岸和华南地区的重要交通枢纽。广州市行政辖区包括市区的荔湾区、越秀区、东山区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区、芳村区等8个区和花都市、从化市、增城市、番禺市等四个县级市及珠江管理区（原珠江华侨农场）。

本市地处珠江三角洲北缘，南临南海，东连惠州市、东莞市两市，西邻佛山市、中山市，北靠清远市和韶关市。据1996年土地利用变更调查，全市土地总面积7287平方公里，占全省土地总面积的4．1％。地形以平原为主，但在花都市、从化市、增城市等3个县级市的北部和白云区东部也有连片丘陵山地分布。白云区西部、花都市东南部、增城市南部及番禺市等地有大面积平原，是珠江三角洲平原的一部分。由于受海洋气团影响，气候高温多雨，热量充足，农作物全年可以生长。土壤肥沃，是珠江三角洲重要的粮产地之一；低丘岗地，坡度平缓，是省内重要的水果产区。

1996年全市总人口656．05万人，占全省总人口的9．4％，城市化水平61．5％；人均占地1．67亩，其中人均耕地0．386亩。全市国内生产总值1444．94亿元，工农业产值2211．49亿元，其中，工业产值2068．58亿元，农业产值142．91亿元，人均国内生产总值22183元，为全省人均国内生产总值的2．33倍。

二、土地利用现状

根据1996年土地利用变更调查资料，全市土地总面积7287平方公里（1093万亩），包括耕地、园地、林地、牧草地、城乡居民点及独立工矿用地、交通用地、水域和未利用土地八大类（1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类）。全市已利用土地706799公顷（10601985亩），利用率为97％。土地利用情况如下：

1．农用地

1996年全市农用地共595431公顷（8931465亩），占全市土地总面积的81．72％。农用地包括耕地、园地、林地、牧草地和水面五类。

（1）耕地

本市市郊五个有农业用地的区（白云区、海珠区、芳村区、黄埔区、天河区）和所辖四个县级市均为珠江三角洲重要农业区，共有耕地168751公顷（2531265亩），占全市土地总面积的23．16％，全市人均耕地0．386亩，按农业人口计算，则人均耕地1．0亩。

（2）园地

园地（包括果园、茶园和花圃园地等）共79844公顷（1197660亩），占全市土地总面积的10．96％，其中，果园77750公顷（1166250亩），占园地面积的97．38％，主要有荔枝、香大蕉和柑橙等。本市是广东省重要的水果产区，从化市、增城市和花都市都有大面积荔枝分布。茶园和其他园地面积不多。茶园主要分布在花都市的华侨农场和从化市、增城市的丘陵山区。

（3）林地

林地共279629公顷（4194435亩），占全市土地面积的38．37％，森林覆盖率为30．7％。此外，包括计入城市建成区的越秀山等林地面积，实际上全市林地面积达280000公顷（4200000亩），加上其他绿化林，全市森林覆盖率超过35％。

（4）牧草地

牧草地仅229公顷（3435亩），主要是饲养奶牛之用的人工饲料草地。

（5）水面

水面（包括河流水面、池塘、山塘及水库等）共66978公顷（1004670亩），占全市土地总面积的9．19％。

2．建设用地

1996年全市建设用地共111368公顷（1670520亩），占全市土地总面积的15．28％。

（1）城乡居民点及独立工矿用地

包括城镇乡村居民点、独立工矿和其他用地，面积共91452公顷（1371780亩），占全市土地总面积的12．55％。分为：

①城区和中心城镇建设用地。共33200公顷（498000亩），占整个城镇乡村居民点及独立工矿用地的36．30％。其中，广州市城区面积262平方公里，人均占地70平方米。四个县级市的四个中心城镇（即花都市的新华镇、从化市的街口镇、增城市的荔城镇、番禺市的市桥镇）面积70平方公里，占7．65％，人均占地120平方米。

②建制镇城镇建设用地。全市72个建制镇城镇用地面积共13740．44公顷（206106．6亩），占15．03％，其中，部分为征而未用的闲置地。

③乡村居民点用地。共32778．21公顷（491673亩），占35．84％，人均占地129平方米。

④独立工矿用地及其他用地。即城镇以外的工业、矿区等企业用地以及其他用地，共11733．35公顷（176000亩），占12．83％。独立工矿用地主要是化工、水泥、电厂、机械等工业和砖瓦厂、采石场等用地。其他用地主要指旅游、国防用地和墓地等。

（2）交通用地

指城乡居民点以外的交通用地，共9466公顷（141990亩），占全市土地总面积的1．3％。其中，铁路用地650公顷（9750亩），机场用地190公顷（2850亩），公路用地5540公顷（83100亩），村道2960公顷（44400亩），港口码头用地160公顷（2400亩）。

（3）水利水工用地

水利水工用地10450公顷（156750亩），占全市土地总面积的1．43％。

3．未利用地

全市未利用地共21856公顷（327840亩），占全市土地总面积的2．999％，其中，可利用的荒山荒地和滩地14550公顷（218250亩），其他为裸地、田坎和难利用地等。

三、土地利用目标和原则

（一）土地利用目标

到2010年具体规划目标如下：

1．耕地保护目标

耕地保有面积166800公顷（2502000亩），比1996年减少耕地2000公顷（30000亩）；基本农田保护区面积146900公顷（2203500亩）。

2．建设用地

建设用地总规模控制在125271公顷（1879065亩），其中城乡居民点及独立工矿用地97854公顷（1467810亩），交通用地13600公顷（20400亩），水利水工用地13817公顷（207255亩）。

3．建设占用耕地和补充耕地指标

建设占用耕地减少量控制在8000公顷（120000亩），退耕及灾毁1333公顷（20000亩），补充耕地7330公顷（110000亩），对比净减耕地2000公顷（30000亩）。

4．生态环境目标

保护好与生态环境有直接关系的用地，主要是林地、园地、农田和水面用地，增加林地面积，使森林覆盖率达到40％以上，其中建设166670公顷（2500000亩）以上生态林，提高城市生态环境质量。

5．土地利用率

开发未利用地中的可利用地，使土地利用率从1996年的97％提高到2010年的98％。

（二）土地利用原则

1．切实保护好耕地，保证耕地总量动态平衡

农业问题不但是经济问题，也是重要的生态问题。广州要建设成现代化大城市，农业不但不能削弱，而且必须加强。为此，在城镇发展中要尽量保护好农业用地，尤其应切实保护好耕地，按中央的要求做到耕地总量动态平衡。同时应加强对基本农田保护区的保护，并加强农田基本建设，以保证农业发展的基础。

2．保证必要、合理的城镇建设用地

按照广州市城市建设要从1998年起实现“一年一小变，三年一中变，到2010年一大变”的要求，在规划期内，广州市的城市建设和基础设施建设将会有较大的发展，需要占用较多的土地。但是，要严格控制城市规模，在切实搞好城市规划和建设的基础上，保证城市发展必要和合理的建设用地。作为广州市城镇体系的卫星城镇和重点工业城镇，也要相应地得到发展，以适应市区人口和经济的辐射。

3．科学用地和高效用地

由于本市土地资源有限，要科学、合理安排用地，建立协调的用地结构，并高效地利用好土地。对于农业用地和林地要建立高产、稳产的生产体系；建设用地则应坚持节约用地和提高土地利用率的原则，协调建设布局，充分利用空间环境资源；交通用地要做到布局合理，高标准、高质量建设，并通过加强管理，提高通过能力。

4．“开源”、“节流”协调用地

为保证土地资源的可持续利用，必须坚持土地“开源”、“节流”并举的方针。一方面要科学、合理围垦滩涂，开垦荒地，开拓农业用地资源；另一方面要节约非农建设用地，减少占用农业用地，以求达到用地结构的协调，使“一要吃饭，二要建设，三要保护好环境”的用地原则得以落实。

5．保护好地质环境和生态环境，保持和提高环境质量

在涉及城区、机场、公路交通、开发区等建设过程中，应保护好地质环境和生态环境，防止水土流失等地质灾害，并搞好生态环境建设。应保护好包括林地、果园、农田和水面等生态建设用地，搞好生态林业建设和城市环境整治，以保证城市生态环境质量的稳定和提高。

四、土地利用结构调整

（一）农用地

1．耕地

规划到2010年全市耕地保有量为166800公顷（2502000亩），占全市土地总面积的22．89％。根据省下达的耕地减少控制指标，非农建设占用耕地8000公顷（120000亩），退耕和灾毁减少耕地1333公顷（20000亩），共减少耕地9333公顷（140000亩）。2010年全市耕地面积比1996年减少2000公顷（30000亩），规划对比必须补充耕地7330公顷（110000亩）。补充耕地主要依靠海涂围垦和河滩地改造3661公顷（54915亩），土地整理复垦、旧村居民点改造、废弃地利用、退园还耕及未利用地的开发3669公顷（55035亩）。

2．园地包括果园、茶园和花卉园地。规划到2000年园地面积为73431公顷（1101465亩），占全市土地总面积的10．08％；2010年园地面积68000公顷（1020000亩），占土地总面积的9．33％，比1996年减少11844公顷（177660亩）。

3．林地2000年和2010年全市林地面积均为286700公顷（4300500亩），占全市土地总面积均为39．35％。

规划期末与1996年相比，共增加林地7071公顷（106065亩）。另外，规划期间将增加城乡公共绿地，加上果林、经济林、城乡绿化林、风景林及道路、堤岸绿化面积，到2010年全市林地面积可达300000公顷（4500000亩）左右，含果林、经济林在内，森林覆盖率达40％以上，其中建设166670公顷（2500000亩）以上的生态林。

4．牧草地

本市牧草地主要是种植青饲料的高产牧草地，作为养殖奶牛之用。规划到2000年和2010年全市牧草地面积分别为200公顷（3000亩）和400公顷（6000亩），分别占全市土地总面积的0．03％和0．06％。规划期间新增牧草地171公顷（2565亩）。此外，还有以林、草结合或果、草结合等多种形式发展生产的牧草地。

5．水面

规划到2000年和2010年，水面均为67000公顷（1005000亩），2010年比1996年水面增加22公顷（330亩）。

（二）建设用地

2000年全市规划建设用地116225公顷（1743375亩），2010年125271公顷（1879065亩），规划期间共增加13903公顷（208545亩）。

1．城乡居民点及独立工矿用地

根据省的指标，规划到2000年全市城乡居民点及独立工矿用地和其他用地面积93675公顷（1405125亩），2010年为97854公顷（1467810亩），分别占土地总面积的12．86％和13．43％。规划期末比1996年增加6402公顷（96030亩），主要是城市、中心镇和建制镇用地的增加。

2．交通用地

广州市作为广东省省会所在地，要建设成为现代化的国际城市，发展交通尤为重要。规划到2000年和2010年交通用地分别达11100公顷（166500亩）和13600公顷（204000亩），到规划末期比1996年增加4134公顷（62010亩）。

3．水利水工用地

2000年水利水工用地11450公顷（171750亩），2010年为13817公顷（207255亩）。2010年比1996年增加3367公顷（50505亩），新增加用地主要有：珠江两岸整治工程，堤围加固，流溪河综合开发、治理与保护，以及增加沟渠和水工建筑，以提高抗旱、防涝能力。

（三）未利用地

2000年未利用地16999公顷（254985亩），2010年14484公顷（217260亩），规划期间共减少7372公顷（110580亩）。未利用地的减少，主要是对可利用的海涂、河滩及荒山荒坡地进行了开发利用。

五、土地利用布局调控

为了更好地发挥地域优势，更有效地开发利用和保护好土地资源，根据不同地区的社会经济发展条件和地理特点，划分土地利用区。为了便于管理，在土地利用分区中，保持行政区界线的完整性。全市划分成3个土地利用区。各区特点和土地利用开发方向如下：

1．市区

包括东山区、越秀区、荔湾区、海珠区、芳村区、天河区、黄埔区和白云区等8个区。本区既是中心城市的所在地，又是城市规划新发展区，也是本市最主要的城郊农业生产基地。地形以平原为主，珠江及其支流在区内纵横交错，兼有台地丘陵分布，东北部帽峰山为重要林地，形成较为良好的自然生态环境。

本区土地利用以城区建设为主，农业用地将逐步减少，但应严格控制城市规模，划定的城区范围内土地按城市规划搞好建设。应注意保护好园地、林地和绿地，并分阶段保护好耕地，不得随便改变土地用途。帽峰山（白云山主体）林区和珠江水面是本市重要的生态屏障，是市区最主要的自然环境“净化器”，应严加保护。

城市新区要按规划合理布局建设，应组团式发展，实事求是地分阶段实施，并以“基础先行，分区建设”为原则，逐步铺开建设，不得征而不用闲置土地，批征后两年未开发的土地应无偿收回重新安排开发利用。要特别注意加强城乡结合部的土地管理，切实保护好农用地。区内的果林，不但有同森林一样的重要生态效益，也是风景林和经济林，而且是不可多得的旅游资源，应切实得到保护。应尽可能保留部分蔬菜基地和花卉基地，增加城区绿地比重，以保证本区建成经济繁荣、生态协调的真正“花城”。

本区内的芳村区、海珠区、天河区、黄埔区和白云区等为城乡结合部，其中，芳村区、海珠区、天河区、黄埔区大部分将纳入城区建设。根据建设生态城市的原则，切实保护好基本农田保护区、生态保护区、水面、森林和草地等，尤其是应依法或立法保护好白云山风景区、芳村花卉基地和人工林地、海珠区果园保护区以及珠江水面。

2．近郊区

即紧邻市区的花都市和番禺市两个县级市。地形以平原为主，耕地较多。花都市北部和西部有连片丘陵、山地分布，番禺市则有低丘、台地分布，为主要林果用地。由于广州市区的扩大，本区将成为近郊区。花都市的新华镇、番禺市的市桥镇和南沙经济技术开发区，已被确定为广州市的卫星城镇，南沙还将建设成为现代化港城。

本区土地利用主要是搞好卫星城镇和港口的规划和建设，利用市区的经济辐射，加快发展工业，促进农村城市化进程。同时，加强农田保护和农田基本建设，积极发展城郊型农业、创汇农业和粮、油、糖等基础农业生产，建设农业生产基地。此外，还应利用当地资源发展旅游业，成为广州旅游业的重要一环。本区南部沿海，仍有大面积滩涂，是本市重要后备土地资源，应在加强海域环境资源保护的同时，合理规划围垦开发利用，以补充本市农业用地。

3．远郊区

包括增城市和从化市两个县级市。地形以丘陵山地为主，属丘陵山区，林地面积占土地总面积的63％，是广州市主要的水源地和生态屏障。增城市南部东江下游平原和从化市东南部流溪河谷地是主要农业区。从化市街口镇、增城市荔城镇和新塘镇被列为广州重要工业城镇。

本区土地利用主要是在搞好工业、城镇建设的同时，切实保护好耕地，发展粮、油生产和水果、蔬菜生产，并创造条件发展创汇农业，促进本区经济发展和加速农村城市化进程。本区北部山地是本市水源林地，流溪河和增江均发源于此。从化市北部山区还有流溪河水库和黄龙带水库，是广州市供水的主要水源，区内还有全国最大的抽水蓄能电站。应发挥好本区丘陵山地较广的优势，发展林业，以保护好水源，扩大和增设新的自然保护区，要积极开发山区旅游资源，发展旅游业，以带动山区的经济发展，同时应注意环境保护，特别应加强流溪河森林公园、黄龙带森林公园和水库库区的环境保护。

六、实施规划的政策措施

（一）本规划是广州市国民经济和社会发展远景规划的重要组成部分，经国务院批准后具有法律效力，由市人民政府负责实施。

（二）市国土部门代表市人民政府实施土地的管理。对土地利用、开发和保护进行监督，应以本规划为依据。要制订实施规划的具体办法，并会同计划部门制订相应的年度用地计划，按年度计划进行审批土地。

（三）严格按本规划对建设用地进行预审和审批。根据严格控制非农建设用地的原则，对各项非农建设用地必须对项目内容、用途、占地规模和位置对照本规划认真进行预审和审核，把好用地审批关。

（四）加强土地利用管理和监督。土地管理部门要按本规划对全市土地利用活动进行经常性的检查和监督，及时纠正违反土地利用总体规划的用地行为，保证规划的顺利实施。

（五）实行土地用途许可制度。要保护好土地利用总体规划确定的各类土地用途管制区。凡申请使用各类土地用途区内土地并改变土地用途的，要按土地管理的法律、法规实行土地用途许可制的规定，严格履行报批程序，发放土地用途许可证后，方能使用土地。

（六）建立土地利用的动态监测系统。土地管理部门应充分运用航天遥感、信息系统等先进技术，建立土地利用动态监测系统，对土地资源变化的信息进行定性、定量、定位、定时分析，掌握土地利用动态变化情况，监测土地利用总体规划的实施。

（七）加强土地利用的环境管理。在建设项目用地审批时，要严格执行《建设项目环境保护管理条例》，凡是未进行环境影响评价的项目不予批准用地。

（八）保持土地利用总体规划的稳定性和延续性，防止决策者短期行为对实施规划的干扰。在实施规划过程中，由于社会经济的发展或现实的重大变化，为适应形势的要求，可按有关规定程序，对规划进行修订。经修订的规划要报原审批机关批准才能实施。

（九）认真做好实施规划的宣传工作。土地利用总体规划经批准后，要利用各种形式和宣传工具向群众宣传规划，强化全民的土地利用规划意识，为确保规划的顺利实施创造良好的社会环境。