广州市规划和自然资源局关于印发广州市低效用地再开发试点工作实施方案的通知（穗规划资源字〔2023〕37号）

穗规划资源字〔2023〕37号

广州市规划和自然资源局关于印发广州市

低效用地再开发试点工作实施方案的通知

各区人民政府、市政府各部门、各直属机构：

　　《广州市低效用地再开发试点工作实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。执行中遇到的问题，请径向我局反映。

　　特此通知。

　　广州市规划和自然资源局

　　2023年12月12日

广州市低效用地再开发试点工作实施方案

　　为贯彻落实习近平总书记关于推动高质量发展的重要论述精神，以及国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》、自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》的有关部署，加快盘活存量建设用地，稳步推进城中村改造，推动要素市场化配置综合改革，推进新型工业化和新型城镇化，全面提高城市规划建设治理水平，全面提升土地集约节约利用水平，率先转变超大特大城市发展方式，结合广州市实际，制订本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记视察广东重要指示精神，准确把握实现老城市新活力、“四个出新出彩”和中国式现代化广州实践之间的辩证关系，统筹好保护自然资源、保障经济发展、满足人民群众日益增长的美好生活需要的关系。坚持“拆、治、兴”并举，抓好重点平台发展，以国土空间规划为统领，以城中村、低效工业用地、轨道交通场站周边土地为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为实施好规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”，积极推进粤港澳大湾区建设，支撑广州继续在高质量发展方面发挥领头羊和火车头作用，提供规划引领管控和土地支撑保障。

　　（二）工作原则

　　1.坚持规划引领、先谋后动。发挥国土空间规划对低效用地再开发的统筹引领作用，细化深化低效用地再开发的空间资源配置、土地配套政策，将低效用地再开发的规划要求纳入国土空间规划体系。主动谋划、主动作为，坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”。

　　2.坚持底线思维、守正创新。严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定，防范治理风险。加强和规范规划实施监督管理工作，在落实规划统筹引领和刚性管控的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

　　3.坚持有效市场、有为政府。坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公开、“净地”供应，充分调动市场参与的积极性。

　　4.坚持补齐短板、统筹发展。坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。

　　5.坚持公开透明、规范运作。强化项目全过程公开透明管理，维护市场公平公正。健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿，妥善处理群众诉求。完善收益分享机制，促进改造成果更多更公平惠及人民群众。

　　（三）主要目标

　　通过探索创新，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备；在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，全面提高城市规划建设治理水平；深化土地供给侧改革，突出要素精准配置，提升土地集约节约利用水平；建立可复制推广的低效用地再开发政策体系和制度机制，为促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展提供土地制度保障。

　　（四）试点范围

　　广州市行政辖区内因用地布局散乱、利用粗放、用途不合理、环境品质差、产出效益低等被认定的低效用地，以及因低效用地再开发项目实施需要纳入的成片连片开发区域。

　　（五）实施步骤

　　1.部署阶段（2023年9月-2023年12月）。将实施方案明确的工作任务分解到年度，落实到市相关部门和各区人民政府（管委会）。各区人民政府（管委会）要高度重视，制定具体工作方案，确保试点工作稳妥有序开展。同时抓紧部署启动试点、开展低效用地摸查等前期工作。

　　2.实施阶段（2024年1月-2027年9月）。市、区在做好低效用地调查摸底与数据库建立、科学编制低效用地再开发专项规划、制定年度实施计划等工作基础上，按照实施方案稳妥有序开展低效用地再开发试点工作。2025年9月底前，形成试点工作中期评估报告，由省自然资源厅报自然资源部备案。试点期间，重大问题及时报告市规划和自然资源局、报省自然资源厅、报自然资源部。

　　3.总结阶段（2027年7月-2027年9月）。持续深化试点工作，总结试点成功做法和经验，提炼可复制可推广的制度、政策、实践成果，形成全面系统的试点工作总结报告，2027年9月底前由省自然资源厅报自然资源部备案。

　　二、主要任务

　　（一）严格调查认定，夯实低效用地底数

　　1.建立全市低效用地数据库。探索广州市低效用地认定标准，建立科学化、规范化认定流程，开展辖区低效用地信息调查、评价识别工作。以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为基础，摸清各类低效用地空间分布、面积规模等信息，同步摸查历史遗留用地等情况，统筹建立全市低效用地数据库，作为低效用地再开发试点项目政策实施和成效评估的基础依据，经省自然资源厅审核同意后报自然资源部备案，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统管理。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）、市发展和改革委员会、市工业和信息化局、市商务局、市统计局、市税务局

　　完成时间：2024年3月1日前

　　（二）坚持规划引领，统筹优化资源配置

　　2.编制低效用地再开发专项规划。低效用地再开发专项规划纳入国土空间规划体系，明确低效用地再开发目标任务、分区分类策略、时序安排和保障措施等，明确近期重点推进的低效用地再开发片区和重大实施项目，形成低效用地再开发的重点项目库，做好与单元详细规划的协调衔接，确保低效用地再开发平稳有序推进。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2024年12月31日前

　　3.编制低效用地再开发单元详细规划。依据国土空间总体规划，衔接已划定的详细规划单元，编制低效用地再开发单元详细规划，注重宗地权属、建筑现状、历史文化资源等存量土地资源全要素盘整，明确土地使用、功能布局、空间结构、基础设施和公共服务设施、建筑规模指标等要求，经法定程序批准后，作为核发规划许可的法定依据。单元详细规划修改必要性论证和修改方案编制可合并开展，涉及工业产业区块优化的，可纳入单元详细规划同步编制、同步报批。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2025年12月31日前

　　4.编制低效用地再开发年度实施计划。依据国土空间总体规划和控制性详细规划，编制低效用地再开发年度实施计划，确定低效用地再开发项目年度任务并有序实施。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2026年12月31日前

　　（三）完善要素支撑，提升土地利用效率

　　5.完善土地收储机制。结合国土空间控制性详细规划编制，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施。以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，可由政府筹集资金整理土地，负责对原权利人补偿安置，整理完的土地纳入储备；或由政府指定范围，由企业筹集资金配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：市住房和城乡建设局、各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2024年12月31日前

　　6.鼓励集中连片开发。依据国土空间规划，合理统筹集体经济发展用地、存量国有土地等各类低效用地资源。有序推进低效用地成片连片改造实施，鼓励将边角地、夹心地、插花地等难以开发的零星地块统一纳入再开发范围，零星地块单独面积小于3亩，累计面积不超过开发项目总面积的10%；特殊情况的，原则上累计面积不得超过项目总面积的20%。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：市住房和城乡建设局、各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2024年12月31日前

　　7.稳妥有序推进土地置换。对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，置换双方权属人共同申请，经区政府审核，报市政府批准后实施。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2024年12月31日前

　　8.完善土地供应方式。遵循公开、公平、公正和诚信的原则，以招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权。依据国土空间规划和详细规划，由政府确定规划指标和合作企业选择条件后，通过公开方式引入合作企业，依法实施综合评价出让或带方案出让，达到净地出让条件后，由竞得人与出让方签订土地出让合同。属于原土地权属人自主改造开发，位于旧城区、重点功能片区、重点生态敏感地区以及地铁、城际铁路站点周边800米范围以外的，在符合相关规划的前提下，经审查不涉及改为商品住宅等需要收回国有土地使用权的，原土地使用权人可以申请办理变更规划条件、土地供应文件、补缴出让金等手续。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2024年12月31日前

　　9.优化地价政策工具。完善属于原土地权属人自主改造开发情形的地价计收补缴标准，分区域、分用途，以市场评估价的一定比例核定补缴地价款，同步探索出让年限调整的条件和程序。探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：市财政局、各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2024年12月31日前

　　10.探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，探索实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。针对轨道交通、公共设施等地上地下空间采取综合开发节地模式，进行整体规划建设，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2026年12月31日前

　　（四）强化政策保障，鼓励创新工作机制

　　11.强化规划统筹与政策创新。以国土空间规划为引领，加强全市域、分区域的规划统筹，从城市整体利益平衡出发谋划实施项目，避免过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡。探索综合产业与居住用地（M/A/B+R）混合开发；对支持公益用途用地的片区提供容积率奖励措施；对因规划限制条件等原因无法盈亏平衡的项目，可以在本市行政区域范围内统筹平衡规划指标，推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制。对于原用途为工业，现规划已调整为其他用途，用地单位申请仍按照普通工业用地建设的用地，经各区评估论证后适宜保留普通工业用地性质的，各区（管委会）可依据土地使用权出让合同、不动产权证等有效历史审批文件等对详细规划进行局部修正。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）、市工业和信息化局

　　完成时间：2027年8月31日前

　　12.探索土地征收补偿实施路径。在土地征收前期工作中充分征求所有权人、使用权人及相关权利人意见，依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例等具体要求，严格审核土地征收程序和补偿标准，依法开展批后实施，按规定作出土地征收补偿安置决定和申请强制执行。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：市住房和城乡建设局、各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2025年12月31日前

　　13.拓展多样化补偿方式。探索完善土地增值收益分享机制，因地制宜制定分类要求，完善原土地权利人货币化补偿标准，有序推进复建安置、房票安置、物业返还、货币补偿等多种方式实施补偿，拓展实物补偿的途径。

　　牵头单位：市规划和自然资源局、各区人民政府（管委会）

　　配合单位：市住房和城乡建设局、市城市管理和综合执法局

　　完成时间：2025年12月31日前

　　14.加大保障性住房建设力度。加大低效用地再开发建设配售型保障性住房的力度。在产业园区合理配建宿舍型保障性租赁住房。在城中村改造中鼓励利用村民住宅、旧厂房、留用地建设农民公寓、保障性租赁住房等项目，推动满足村民自住外富余的出租房源用作保障性租赁住房，引导国有安居集团或村集体经济组织参与保障性租赁住房的运营管理。

　　牵头单位：市住房和城乡建设局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）、市规划和自然资源局

　　完成时间：2027年8月31日前

　　15.鼓励存量资源转换利用。存量建筑物（或局部）用途改变，在符合规划、确保符合各类安全前提下，涉及原有建设用地规划许可证、建设工程规划许可证载明事项发生变化的，直接申请办理新用途的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等；涉及土地出让金调整的，在办理不动产登记时一并核实缴纳。鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2024年12月31日前

　　16.鼓励低效工业用地提质改造。原划拨使用工业用地，在不改变工业用地性质、不发生权属转移的前提下，提高容积率盘活利用，可暂不办理土地有偿使用手续，由企业在发生权属转移，或自行申请办理土地有偿使用手续时再行缴交。因规划实施需收回国有企业工业用地的，可以按照“面积相近或价值相当”原则采取置换政府储备工业用地形式补偿。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）、市工业和信息化局

　　完成时间：2024年12月31日前

　　17.探索多渠道拓展资金支持。统筹保障低效用地再开发过程中的土地收储、基础设施开发建设等资金投入，积极拓展国家有关低效用地再开发的专项补助、政府专项债券等各类资金来源。做好资金平衡，合理安排开发时序，实现滚动开发、良性循环。完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。低效用地再开发专项资金实行专款专用、封闭管理。

　　牵头单位：市地方金融监督管理局、市财政局、市发展和改革委员会

　　配合单位：各区人民政府（管委会）、市规划和自然资源局、市住房和城乡建设局

　　完成时间：2026年12月31日前

　　18.做好不动产确权登记。纳入低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产，应当为历史上已取得用地批文或权属证明文件或不动产权证书，且经权籍调查及公示不存在权属争议，或未取得上述文证但权利归属清晰、不存在权属争议。防止因低效用地再开发产生新的遗留问题，导致不动产“登记难”。严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地。完成低效用地再开发后，不动产登记机构根据当事人申请，依法及时办理相关不动产登记，切实维护权利人合法权益。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）

　　完成时间：2027年8月31日前

　　19.妥善解决历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，要确保底数清晰、封闭运行、严控新增、结果可控。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收、供应等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求的，依法依规予以处置。加快超期未开发住宅用地的依法处置，摸清底数和原因，落实责任单位，提出分类型、分步骤依法收回的具体措施。

　　牵头单位：市规划和自然资源局、各区人民政府（管委会）

　　配合单位：市城市管理和综合执法局

　　完成时间：2025年12月31日前

　　20.积极推进全域土地综合整治。以乡镇或相邻乡镇为基本单元开展全域土地综合整治试点。以国土空间规划为依据，以优化格局、保护耕地、提高建设用地使用效率为导向，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩工作，因地制宜开展农用地整治、村庄整治、工业用地整治等全域土地综合整治工作，优化土地资源配置方式，提升土地资源配置质量，促进土地要素有序流动，推进城乡融合发展。

　　牵头单位：各区人民政府（管委会）

　　配合单位：市规划和自然资源局、市林业和园林局、市农业农村局

　　完成时间：2027年8月31日前

　　（五）有序组织实施，扎实推进试点工作

　　21.稳妥有效推进试点工作。各区政府、市相关部门要高度重视，规划和自然资源、住房城乡建设、发展改革、财政、国资、税务等部门按照本方案要求落实工作责任，加强组织保障，做好技术与经费保障，确保试点工作有序推进。梳理三旧改造和城市更新政策，加强与低效用地再开发政策衔接；建立健全跨部门信息共享、协同预警的信息交流机制，统筹处理各方面利益诉求，及时解决遇到的困难和问题。

　　牵头单位：市规划和自然资源局

　　配合单位：各区人民政府（管委会）、市相关部门

　　完成时间：2027年8月31日前

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　加强市委市政府对低效用地再开发试点工作的统筹领导，由市土地管理委员会履行试点工作领导小组职能，由市土地管理委员会办公室统筹试点工作的组织实施。

　　（二）定期考核评估

　　采取试点单位自评、第三方技术力量评价和全市评比总结相结合的方式，围绕试点工作进展和成效、问题和措施等内容，适时开展双月简报、半年拉练、年度总结、中期评估和终期总结评估工作。每双月（2023年12月起每双月月底）在自然资源部试点工作平台提交工作简报；每半年（2024年起每年3月、9月）在自然资源部试点工作平台提交工作进展报告，参与自然资源部组织的集中拉练式交流与观摩；2025年9月底形成试点工作中期评估报告，提交省自然资源厅报自然资源部备案；2027年9月底形成试点工作总结报告，提交省自然资源厅报自然资源部备案。及时总结试点成功做法和经验，积极协调解决改革试点中的矛盾问题，重大事项及时按程序请示报告。

　　（三）严格监督管理

　　将试点项目纳入全市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实行跟踪评估，加强试点风险评估预警。市政府及各职能部门要切实承担监督指导责任，加强对区级工作的指导和监督管理。各区政府要以各级国土空间规划为基础，落实规划管控要求，严守底线红线，贯彻落实国家、省低效用地再开发政策措施，严格遵守各类法律法规。

　　（四）加强总结宣传

　　着力打造一批标志性的低效用地再开发典型样板，组织相关媒体资源，积极加强与央媒、党媒和地方主流媒体深度对接合作，创新低效用地再开发试点经验宣传方式方法，大力宣传工作成效、典型经验和先进事迹，在全社会营造低效用地再开发的良好氛围，传播好低效用地再开发的广州经验、广州理论、广州方案。

　　公开方式：主动公开

　　广州市规划和自然资源局办公室 

                  2023年12月12日印发