《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》政策解读

为贯彻落实党的十九大精神，促进土地资源全面节约和循环利用，为广东奋力实现“四个走在全国前列”目标提供更加坚实的用地保障，日前，省国土资源厅印发了经省政府同意的《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规资字〔2018〕3号，以下简称《实施意见》），明确自发布之日起实施，有效期5年。

一、深入推进“三旧”改造工作是大势所趋

“三旧”改造是依据相关规划对特定范围内的低效存量建设用地进行再开发的活动，可以在不增加建设用地总量的前提下，通过提高现有土地利用效率，增加土地有效供给，满足经济社会发展的用地需求。我省人多地少、耕地后备资源少，随着国家永久基本农田划定及“占优补优”、“占水田补水田”等政策陆续实施，新增建设用地成本不断提高，难度越来越大，推进“三旧”改造已成为保障高质量发展的必然选择。

近年来，省委省政府立足省情、统筹谋划，大力推进“三旧”改造工作。去年省第十二次党代会提出，“要以‘三旧’改造为抓手，推动城市更新，带动珠三角转型”，“力争每年都有突破性进展”。省政府陆续推出一系列重大改革措施，如成立由省推进“三旧”改造工作领导小组，建立省级部门协同机制；改革土地利用计划指标管理制度，实行“以存量换新增”的用地倒逼机制；委托下放“三旧”改造涉及土地征收审批权限，减少审批层级，提升审批效率，降低制度性成本。在政策上，继2009年出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约的若干意见》（粤府〔2009〕78号，以下简称78号文）之后，2016年再次以省政府名义出台《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号，以下简称96号文），对相关政策规定进行补充完善，将“三旧”改造定位为长期性的重点工作；2017年1月审定并由省国土资源厅印发96号文实施方案，要求各地、各有关部门进一步完善配套政策和实施细则。

当前，“三旧”改造工作已进入一个全新的阶段，多措并举，蓄势待发。适应这种工作形势，按照有关工作部署，省国土资源厅起草了《实施意见》，经征求各地、各有关部门意见后，按程序报省政府审定后印发，进一步优化“三旧”改造政策，助力“三旧”改造提速增量、提质增效。

二、以问题和目标为导向多方入手完善政策设计

《实施意见》以实际工作中存在的突出问题为导向，以构建更加优化、更加完备的政策体系为目标，结合各地实践以及调研了解的情况，从以下方面着手进行政策设计：

一是细化现有政策规定。鉴于国家和省已出台的政策文件部分规定较为笼统、原则化，实操性有待加强，《实施意见》对一些政策规定予以深化、细化，以便于落地实施。拟细化的政策包括连片改造项目修改土地利用总体规划的具体程序、改造主体认定规则、改造标准、自行改造的“工改商”项目无偿移交公益性用地的具体方式、“三旧”用地协议出让的定价要求、同步办理标图建库和土地征收手续的具体程序等。

二是全面推进简政放权。为深入推进“放管服”改革，进一步转变政府职能、激发市场活力，《实施意见》在省政府委托下放“三旧”改造涉及土地征收审批权限的基础上，将“三旧”改造标图建库的审核权下放至地级以上市“三旧”改造主管部门行使，并优化标图建库的审查标准、主体、程序，促进审批再提速。

三是落实国家城镇低效用地再开发政策。2016年国土资源部出台经中央深改组和国务院审定的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号，以下简称147号文），借鉴推广了我省“三旧”改造探索经验，也从国家层面对这项工作作出部署，提出规范性要求。经与国土资源部充分汇报沟通，我省可继续执行原有政策，并叠加适用147号文的相关政策。拟叠加的政策包括纳入改造范围的地块用地行为发生时间确定为2009年12月31日前、完善土地征收手续分时间段的审查依据等。

四是总结推广基层创新经验。“三旧”改造工作充分尊重基层首创精神，省负责定原则、指方向、明目标，各地可在省的政策框架下结合实际自行探索，省里预留了一定的政策制定空间。迄今为止，我省全面铺开“三旧”改造工作已近十年，经过不断的努力和探索，部分地市尤其是珠三角核心地区形成了一套相对完备、各具特色的政策体系。《实施意见》多方借鉴，着重推广了旧村庄改造用地“返供”原农村集体经济组织或符合条件的市场主体、多个权利主体将土地房产权益让渡于单一主体实施改造、改造资金监管和银行保函监管制度等较为成熟的探索经验，使省的政策更加丰富、更接地气、更加务实。

五是推动解决土地征拆难题。对于市场运作条件下“三旧”改造项目频频遇到的土地征拆难题，现行法律法规尚无完全适用的救济措施。《实施意见》立足现行法律法规的规定，充分尊重省法院《司法建议书》（粤高法建〔2012〕15号）及有关沟通意见，针对少数农村集体经济组织成员拒不履行经批准的补偿安置方案的问题，提出“先行政裁决、后行政复议或者行政诉讼”的救济途径，将会对下一步各地探索完善相关立法、妥善解决土地征拆难题、保障群众合法土地权益产生积极指导作用。

三、坚持关键环节创新优化升级“三旧”改造政策体系

《实施意见》主要依据“三旧”改造工作流程，划分为六个部分共二十条，主要内容如下：

（一）调整完善“三旧”改造地块数据库

一是放宽时间界限。与国土资源部147号文接轨，将纳入改造范围的地块用地行为发生时间范围从2007年6月30日前调整至2009年12月31日前，延后两年半时间；明确已认定为闲置土地的不得纳入标图建库范围。

二是明确地块入库标准。结合闲置土地不得入库规定和我省惯例，提出上盖物占地比例低于30％的地块一般不得纳入标图建库范围。对上盖物占地比例不足30％、规划用途为非建设用地、“二调”认定为非建设用地等特殊情形，也规定了特殊处理的方法。

三是下放标图建库审核权限。《实施意见》提出将“三旧”改造标图建库程序由审核制改为备案制，由地方“三旧”改造主管部门承担实质性审核责任，标图建库结果按规定报省备案。至此省级层面不再承担涉及“三旧”改造的具体审批事项，实现“零审批”。

四是明确同步办理相关手续程序。“三旧”改造是一项创新性工作，为确保“封闭运行、结果可控”，我省将标图建库作为用地审批的前置程序。以往由省来审核标图建库时，一年只允许调整两次，半年一次，这导致一些改造需求迫切、改造条件成熟的项目，因等待地块入库而耗费时间、延缓进度。为此，96号文提出可同步办理土地征收和标图建库手续，《实施意见》对同步办理的程序予以细化，在审批权下放之后，土地征收与标图建库的审批机关并不相同，经地级以上市“三旧”改造主管部门审核同意入库的方能报当地市政府办理征收手续。

（二）加强土地规划保障

一是充分保障用地规模。要求各地统筹新增与存量用地，在土地利用总体规划中充分预留“三旧”改造项目用地规模。

二是细化修改土地利用总体规划的相关要求。按照96号文第三条规定，结合现行土地利用总体规划的管理规定，细化连片改造项目中零星土地申请修改土地利用总体规划的条件、程序、报批材料等要求，相对一般项目而言，“三旧”改造项目修改规划报批材料更加简化。

（三）明确“三旧”改造申请条件

一是合理界定改造主体。对78号文第十七条规定进行细化延伸，明确实施征收后再进行转让、集体土地使用权流转等情形下改造主体认定问题。需要强调的是，集体土地使用权的流转对象只能在流转合同赋予的权限范围内实施改造，并不能直接办理土地征收手续。在连片改造项目中，由于涉及权利主体众多，如逐个办理土地转让和变更登记手续，程序繁琐、耗时较长，且可能受到商品房限购、无合法产权证明进而无法办理转让手续等因素制约，为此，《实施意见》借鉴广州、深圳等地经验，提出连片改造项目中多个权利主体可通过房地产权益转移形成单一改造主体。

二是明确实施改造的具体标准。78号文提出，“三旧”改造必须遵循改造利用与完善手续相挂钩的基本原则，但未明确改造的具体标准。随着实践的发展，各方对“三旧”改造的认识不断深入，“三旧”改造不再是一味的拆除重建，而是包含综合整治、改变用途、生态修复、历史文化保护等多种方式，具体采取哪种方式应当因地制宜。《实施意见》提出实质性改造以拆除重建为主，同时也列举了多种非拆除重建的改造方式。下一步省国土资源厅将针对非拆除重建的改造方式制定更加细化的标准。

（四）加快“三旧”用地审批

一是明确有关审批权限。根据78号文第十七、十八条、96号文第八条以及147号文第十二条规定，明确改造方案、土地征收手续、完善建设用地手续的审查权限、依据等。需要强调的是，在完善土地征收手续时，用地行为发生在1986年12月31日之前的情形，参照旧村庄集体建设用地转为国有建设用地办理，需由村集体提出转国有的申请，并且对供地范围有限制。如果土地已由外来用地单位实际使用，无法满足转国有的办理条件，可视情按以下方式办理：一是依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权操作；二是如果不能直接确权为国有土地，用地单位与村集体历史上签订了征地协议并兑现补偿，按照报批改造方案的方式完善征收手续。

二是加快完善历史用地手续。按照改造利用与完善手续相挂钩的原则及以往惯例，纳入“三旧”改造范围、符合相关规划、上盖物占地比例符合要求且进行拆除重建改造的，可直接适用“三旧”改造完善用地手续政策。采取加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等非拆除重建方式改造的，通常比拆除重建类项目改造量小、相对容易推进，从政策公平性的角度考虑，理应与拆除重建类项目区别对待，不能直接适用“三旧”改造完善用地手续政策。下一步省国土资源厅将对此类项目提出差别化处理措施。

三是规范“三地”报批方式。为促进地块整合改造，特别是解决改造地块权属界线与控制性详细规划界限不一致等问题，我省“三旧”改造政策允许将改造项目涉及的边角地、夹心地、插花地一并纳入改造范围，直接供地给改造主体。为确保上述政策的规范运用，粤府办〔2009〕122号文对“三地”面积及比例进行了限定，要求累计面积不得超过项目主体地块面积的10％。从各地实践来看，“三地”比例超出10％的现象比较普遍，严格限定上述比例不利于加快推进改造工作。为此，《实施意见》在122号文基础上，进一步细化“三地”报批方式、用地指标安排、报批材料等要求，并将“三地”占项目主体地块面积的比例放宽至20％。各地在运用上述政策时应当严格把握“三地”认定标准，不得随意扩大政策适用范围，以免对正常的新增用地供应秩序造成不利影响。

（五）规范“三旧”改造供地

一是创新了土地“返供”政策。“三旧”改造中的协议出让政策，主要适用于原土地权利人自行改造或合作改造，目的是加快理顺用地手续、调动市场主体积极性、促进土地整合归宗、切实降低改造成本，因此不同于一般意义的协议出让，定义为土地“返供”政策更为准确。鉴于一些地方政府、市场主体对于协议出让政策的认知偏误，《实施意见》再次重申了122号文提出的“涉及‘三旧’改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余则可以协议方式出让”的规定，并借鉴地方经验进行适度创新，允许农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作改造、连片改造中多个权利主体将房地产权益让渡于单一主体实施改造等情形下，以协议出让方式供地给符合条件的改造主体。各地需制定配套实施细则，明确具体适用条件、操作程序等，确保上述政策有效落地。此外，三旧”改造项目往往周期较长，从纳入标图建库范围到办理供地手续可能要耗费数年时间，为做好新旧政策衔接，《实施意见》提出2017年3月14日之前（即96号文印发半年期）已批准改造方案的项目，可继续按照96号文印发之前的政策办理供地手续。

二是支持产业类改造项目。为响应国家和省大政方针政策，扶持实体经济发展，《实施意见》将国家支持新产业、新业态发展的“过渡期政策”引入“三旧”改造领域，即对于改造后用于新产业、新业态的项目，允许享受5年过渡期政策，期间不需变更土地用途、权利主体和补缴出让金。此外，《实施意见》也鼓励各地对产业类改造项目制定专项支持措施。

三是规范公益用地移交方式。为促进“三旧”改造成果共享，96号文规定，在旧城镇、旧厂房改造中，自行改造的“工改商”项目必须向政府无偿移交不低于15％比例的公益性用地。但是，实际情况纷繁复杂，有的地块城乡规划未安排公益用地，有的改造地块本身面积较小，再核算15％的公益性用地，面积很小以至于无法进行有效建设。为此，《实施意见》吸纳地方建议，提出可以采取“交地”“交房”“交钱”等多种方式落实公益性用地移交要求，增强政策弹性和可操作性。此外，《实施意见》也明确了移交的公益性用地必须为国有建设用地、不需缴纳地价以及“先移交、后供地”等原则，以避免产生交接纠纷，确保用地移交到位。

四是规范土地增值收益分配。实际中一些上盖物占地比例不足30％的地块按规定不能整体纳入标图建库范围，因而不能以“三旧”项目名义实施改造，但仍有非常迫切的改造需求。为扩大政策受惠面，充分调动市场积极性，《实施意见》提出“部分改造、部分交储”的处理措施，交储的那部分土地虽不能享受“三旧”改造政策优惠，但仍可得到政府的合理补偿，在这种利益的驱动下将有更多土地得以实施改造，政府与市场各取所需、实现双赢。

（六）加强“三旧”改造实施监管

“三旧”改造项目往往政策性强、牵涉面广、资金投入大，关乎人民群众切身利益，在审批过程严格把关必不可少，在批准之后强化监管也不可或缺。为此，《实施意见》细化了项目备案、签订监管协议、信息公开等方面要求，从行政、司法、社会等多个维度发力，切实加大监管力度，及时全面掌握项目推进情况，确保改造主体依规依约实施改造，有效保障公共利益和群众利益的实现。此外，《实施意见》也完善了年度考核办法，目的是促进地方政府落实主体责任，加强“三旧”改造工作管理。

（七）推动通过司法途径解决“三旧”改造矛盾纠纷

根据有关法律法规及司法实践，《实施意见》规范了对集体建设土地流转对象以及国有土地及其上盖物业承租人的补偿操作，即主要根据合同双方的约定进行补偿，对补偿标准存在争议的，采取民事诉讼途径解决。另外，根据省法院2012年发给省政府的粤高法建〔2012〕15号《司法建议书》精神，对于少数农村集体经济组织成员拒不履行经批准的补偿安置方案的，根据用地是否涉及土地征收，分别适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。

来源：广东省国土资源厅