互联网“问题地图”，该如何查处

　　2021年5月13日，某市自然资源局接到群众举报线索，涉及国际贸易的某新媒体公司在网站以及抖音、淘宝等网络平台上的招商广告中，使用的中国地图缺失南海九段线、南海诸岛、藏南地区、台湾岛、钓鱼岛等重要信息，且其使用的34幅地图均未经审核。同年6月28日，该市自然资源局执法支队针对该公司“应当送审而未送审”的行为立案调查，依法下达处罚决定，责令新媒体公司删除涉及“问题地图”的网页34幅，并处罚金10856元。

　　对此，新媒体公司却提出了异议。原来，该公司于当年6月8日已接受该市市场监督管理局的处罚，按要求已撤回各平台相关广告，并缴纳了20万元的罚款。该公司表示，同一事项不应该被处罚两次，希望市自然资源局能够撤销执法支队出具的行政处罚决定。市自然资源局对该公司的说法表示怀疑，决定对案情进一步核实后再做处理，缘由是在该局执法支队立案调查期间，该公司并未配合调查，未按要求提供网页设计原稿、动画视频等原始文件。为解决举证问题，该局执法支队组织了多名技术人员攻关，花了20余天才完成证据收集。然而，按新媒体公司的说法，市场监督管理局却只用了10天就完成立案、取证。

　　若出现不同执法部门对同一个违法行为进行处罚，则需要行政执法机关协调管辖事宜。那么，在实践中应如何化解执法矛盾，处理好涉及“问题地图”不同执法部门之间职能交叉的问题？

　　分歧

　　“问题地图”管理涉及综合执法、市场监管、自然资源、新闻出版等多个职能部门，各部门在各自领域执法时难免会出现交叉及矛盾。

　　涉案新媒体公司认为，涉及国际贸易的许多广告、展览、宣传品等都经常使用地图进行宣传，由于该公司不了解地图相关的法律法规，对“问题地图”的危害及后果认识不清，才导致其违规使用“问题地图”。该公司被两个行政主管部门同时立案查处后，已经意识到问题的严重性，并按要求进行了整改，希望能减轻处罚。

　　市规划和自然资源局认为，该局执法人员在接到举报后，核实新媒体公司在网站使用的涉案地图未依法送审及取得审图号，同时存在错绘国界线、缺失重要信息等严重问题，违法了《中华人民共和国测绘法》《地图管理条例》《地图审核管理规定》等法律法规，在依法进行取证后，对该新媒体公司下达了行政处罚决定。在这一过程中，该局由于未了解到市场监督管理局同时在查处新媒体公司，也就没有及时与其进行协调。

　　当地市场监督管理局认为，该局在组织互联网广告专项检查时，发现新媒体公司发布的广告地图存在问题，协同执法的市公证处及时做了互联网电子证据保全。依据相关法律法规，执法人员认定该公司损害了我国领土主权、民族尊严和版图完整，损害了国家利益，违反了《广告法》相关规定，当即要求新媒体公司撤回上述广告，并对其处以罚款。

　　市公证处认为，配合执法部门开展互联网“问题地图”排查整治专项行动是公证部门服务执法的新尝试。在此次执法行动中，该处工作人员迅速行动，对不当使用地图行为的证据进行固定，解决了互联网电子证据“取证难”等问题，为相关部门提供了有力依据。

　　分析

　　引进保全公证，提升网络取证效率

　　与线下实体“问题地图”查处时采用执法人员现场调查取证的方式不同，针对互联网“问题地图”的调查取证都需要在网上进行。由于网页所呈现的内容形式多样，且变化频度高，采用传统拍照方式难以实现有效的证据固定。实践中，也曾出现因执法人员对互联网电子证据的标准不了解，导致因相关证据证明力不足，使案件查处陷入被动的情况。为解决互联网“问题地图”的取证问题，部分城市尝试引进保全公证的方式：联合公证部门派驻公证员参与互联网“问题地图”专项执法小组，由公证员对涉嫌违法违规的网站进行互联网电子证据公证保全，针对静态图片、动态视频等不同网页模式，分别采用截屏打印、屏幕录制、刻录光盘等不同手段固定证据后，第一时间制作保全证据公证书移交专项执法小组，作为案件定性及处罚的依据。

　　本案例中，当地市场监督管理局能够先于市自然资源局完成案件的电子证据取证，正是得益于在执法过程中协同市公证处进行了互联网电子证据保全。

　　案件涉及多部门，可组织联合查处

　　互联网“问题地图”管理涉及《广告法》《测绘法》《地图管理条例》等多项法律法规。实践中，违法行为有可能会触犯不同的法律法规、规章，进而受到多个行政执法机关查处。如：在互联网上发布的广告中使用“问题地图”，即违反了《广告法》中第九条“广告不得有以下情形……（四）损害国家尊严或利益，泄露国家秘密……”的相关规定，也违反了《地图管理条例》中第十五条“国家实行地图审核制度。向社会公开的地图，应当报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核”的相关规定。这一违法行为既可以由市场监督管理部门查处，也可以由自然资源部门查处，难免会出现执法交叉问题。为解决互联网“问题地图”相关执法部门各自为政、缺乏衔接等问题，就要建立联合执法协作机制，厘清部门间的职能权限，整合各方执法资源。

　　本案例中，该市自然资源局与当地市场监督管理局之间并没有形成互联网“问题地图”的联合执法协作机制，两方都投入了人力、物力对新媒体公司的违法行为进行查处，不仅浪费了执法资源，也让违法处罚变得更为复杂。

　　同一违法事项，不应重复处罚

　　对互联网“问题地图”实施行政处罚，是纠正违法行为的重要手段。然而，在相关部门执法交叉的背景下，极易出现不同执法部门对同一事项进行重复处罚的情形，违反了相关法律对行政处罚的要求。新修订《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次罚款以上的行政处罚。也就是说，行政相对人的一个违法行为，不论其违反了几个法律法规的规定，只须承担一种法律责任；对其可以同时给予几种处罚时，不得给予两次罚款以上的行政处罚，不得再以同一事实和理由给予处罚。

　　本案例中，该市自然资源局查实当地市场监督管理局已先行对新媒体公司的违法行为进行了处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，便不能以相同事实和理由对该公司再进行处罚，于是撤销了行政处罚决定。

　　强化版图意识，引导公众正确使用地图

　　正确的国家版图是国家主权和领土完整的象征，体现了国家在主权方面的意志和在国际社会中的政治、外交立场。地图则是表达国家版图最常用、最直接的方式。要消除互联网“问题地图”的生存空间，避免其损害国家主权和利益，就要强化国家版图意识的宣传教育，引导社会公众熟悉国家版图、提高辨别“问题地图”的能力、自觉抵制“问题地图”、主动参与到打击互联网“问题地图”的行动中来，切实维护国家主权、安全和利益。

　　本案例中，也正是该市群众发现新媒体公司在网上发布的“问题地图”后，及时向相关部门反映，让违法违规行为得以及时纠正。

　　总结

　　近年来，随着互联网的飞速发展，网络上发布的广告、宣传品、影视剧等常常会用到地图，但因发布者法律意识和国家版图意识淡薄，使得与互联网“问题地图”相关的违法行为频发。然而，互联网“问题地图”有着分布广、传播快、危害大的特点，且涉及自然资源、市场监管、新闻出版等多个领域，仅靠单个部门的努力难以消除互联网“问题地图”。在行政执法存在交叉的背景下，做好互联网“问题地图”查处工作，相关部门就要通过创新举证手段、组织联合执法等方式，不断加大对互联网地图的监管力度。对于自然资源部门来说，不仅可以通过互联网电子证据公证保全化解举证难的问题，还可以同其他相关部门建立联合执法协作机制，整合执法资源，解决执法交叉、重复处罚等问题。同时，还需要加大宣传力度，强化社会公众的国家版图意识。对于公民、法人和其他组织来说，亦应牢固树立国家版图意识，提高辨别能力，自觉抵制“问题地图”。