关于公布《广州市国土空间规划条例》公众参与的说明

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“多审合一、多证合一”改革以来，将建设项目选址意见书与建设项目用地预审合并为一个事项，统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并一个事项，统一核发《建设用地规划许可证》，大大减少了办证事项和时间，提高了审批效率，效果明显。建议明确划拨项目可以在用地预审选址阶段一并核发规划条件。

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2

广州是一所开放创新与包容性极强的城市，建议打开思路，在符合我国国情和广州特色的前提下，与国际接轨，参考国内外先进经验，开拓城市空间管制新思路，特别是城市公共开放空间的专项导控；还要加强开门做规划、公众参与规划的制度建设，比如强化规委会公众参与机制，形成规划协调、空间共管的可持续城市运营特色制度。

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3

规划和自然资源行业相关社会团体应推动行业改革，充分发挥行业和政府间的纽带作用，探索行业正负面事项清单，加强行业自律，开展交流合作，推广优秀成果，促进行业健康发展，并接受市规划和自然资源部门监督指导。

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4

关于进一步发挥国土空间规划行业管理积极作用的意见或建议：1.建议明确行业协会在国土空间规划编制单位管理中的作用，如配合工作、协助核查等，加强行业协会在国土空间规划管理中的协同作用。2.建议完善对国土规划相关行业主体的诚信方面的管理。

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5

关于建设国土空间规划实施监测网络(CSPON)、提升国土空间规划全流程全周期数字化管理水平的意见或建议：1.建议加强国土规划管理的数字化、网络化、智能化水平；2.建议结合自然资源部在开展的国土空间规划实施监测网络试点工作，加强广州市的国土规划管理。

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6

近年来，国家、省均出台了支持工业用地市场化配置改革的政策，特别关于鼓励对存量低效用地的再开发利用，广州也是低效用地再开发的试点城市，建议广州充分用好有关的支持政策，积极盘活存量，拓宽工业用地供给渠道。

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7

近年来，广州发展处于较高的城镇化发展阶段，面临由增量发展向存量发展转型的问题。在此背景下，守住永久基本农田、生态保护红线等空间管控线，加快推动发展方式转变、产业结构升级转型和城市功能优化就尤为重要。

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8

近年来，广州积极创新推进“多审合一、多证合一”改革，特别是在事项联办方面取得了不错的效果。例如，设置了建设用地规划许可证与不动产权证合并办理，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、不动产产权证等四证合办、五证合办等，串联或并联了办理环节，缩短了办理时限。目前多证合办等创新措施主要用于带方案出让的工业项目，建议后续可根据试点经验，逐步推广到商服等产业用地。

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9

随着经济社会的发展，各方面公共管理、设施要求不断完善、细化，同时也带来了对土地资源需求的加剧。建议在本次立法时研究如何统筹平衡对空间资源有需求的各方利益，建立起各部门专项规划与空间规划的协调机制。

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10

建议在国土空间规划中增加开展“全过程开展公众参与”的内容，比如规划前期通过线上线下、问卷调查、座谈会、工作坊等方式和途径让市民提意见；规划中期就规划专题通过座谈会、沙龙等方式开展公开讨论；批前公示阶段把规划的主要内容解读成公众读本，在媒体及官网公示、在市规划展览馆做成展板宣传公示征求公众意见；规划实施阶段开展规划实施效果公众满意度评估。

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11

关于（十）关于优化国土空间规划公众参与的形式和效能的意见或建议:

1.将公众参与贯穿规划制定、修改、实施与监督全过程；

2.增加对公众参与成果验收的程序要求，应对公众参与方式有效性、调查对象代表性、数据真实准确性进行评审；

3.强化公众参与应用。

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领导好！“关于深化“多审合一、多证合一”改革的意见或建议”这一块，里面那个规划审批的办理啊种类有点多，希望有各类合并办理事项的指引文件，可以给市民看看呢

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自然资源部早已明确合并用地预审与选址的办理事项，但广州依然分为两个程序办理。为简化政务流程、优化营商环境，建议广州市学习上海等先进城市，将两个事项做实体合并，直接由规自部门出具用地选址意见。

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机构改革之后规划和国土已经合并为一个部门，建议广州市也学习上海合并预审与选址办理。

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1.国土空间规划是新的规划体系，建议结合条例讲清楚城市设计在国土空间规划里的位置，扮演什么样的角色，还有它跟其他各类国土空间规划之间是怎么样的关系。

2.国土空间包括城市和广大的乡村地区，建议国土空间规划条例在关注城市风貌的同时，也要多多关注乡村地区的风貌和设计工作，这样才能营造美丽乡村，缩小城乡差距。

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关于非法占用土地新建建构筑物的情况下，是否存在《土地管理法》和《城乡规划法》法律竞合问题，是可以选择适用，还是只能适用《土地管理法》进行查处。

1.《城乡规划法》的适用范围问题：

根据《城乡规划法》第二条第一款，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。什么是规划区以及如何确定规划区的范围？

《城乡规划法》第二条第三款也有明确规定，“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”

《广州市城乡规划条例》第十七条规定了编制乡村规划的具体程序：“市人民政府按照本市村庄发展阶段差异性和发展模式差异化的原则确定编制村庄规划的范围。镇人民政府和区人民政府指定的街道办事处组织编制村庄规划，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，并经市城乡规划主管部门审查后，报区人民政府批准。”

总结：在规划区范围内的建设活动，均可以适用《城乡规划法》进行查处。也即是说，《城乡规划法》的适用范围是规划区，建设活动占用的具体地块不论是建设用地、农用地，或者未利用地，均可以适用《城乡规划法》。规划区的范围，特别是乡村地区的规划区，可以根据乡村规划来确定。

关于《城乡规划法》的适用范围，还有一种观点认为只有建设用地才能适用《城乡规划法》。该观点主要依据是《城乡规划法》第41条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”41条为许可划了一条红线。规划许可是规划管理的一种手段或措施，本身就包括许可与不许可两层意思，这条不能许可的红线不能等同于《城乡规划法》的适用范围。这种观点错误的认识论根源是将行政管理等同于审批或许可。

2.《土地管理法》第77条的适用范围

《土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”

第77条的适用范围包括《城乡规划法》的规划区内外，包括土规上的农用地（含未利用地）与土规上是建设用地但没有用地手续的土地。

可以看出，如果是在《城乡规划法》的规划区内，且是没有用地手续的地块，则两法的适用范围存在重叠，即法条竞合。

3.在二者竞合的情况下，应当优先适用《城乡规划法》。理由有三：一是适用《城乡规划法》，效率更高，更符合节约集约用地、高质量发展的要求，也更符合《城乡规划法》和《土地管理法》的立法目的与精神。因为两法设置查处违法建设与违法用地程序的目的就是尽快消除违法状态。

二是适用《城乡规划法》更符合“多规合一”的发展趋势与立法趋势。

《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2020〕27号）四之（四）规定：将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，加强日常巡查和台账检查，做好批后监管。对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处；对历史遗留问题全面梳理，依法依规分类加快处置。

从以上规定中，可以看出未来关于国土空间规划的立法，倾向于将所有违反国土空间规划（包括目前违反土地利用总体规划的行为）纳入违法违规建设而非违法违规用地的范畴来处理。

三是省内各级法院的判决也倾向于支持适用《城乡规划法》。

案例1：(2015)粤高法行申字第206号

法院观点：广东省最高人民法院认为，朱某在未取得乡村建设规划许可证的情况下，于2009年占用部分农田和原有村道建筑围墙、门楼、副房等建筑物（以下简称涉案建筑物），其行为违反了上述《城乡规划法》的规定，属于违法建设行为。因此，东华镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，对朱某的涉案建筑物实施强制拆除，认定事实清楚，适用法律正确。

案例2：(2014)穗中法行终字第851号

案情简介：谢某于2005年与原广州市白云区九佛镇林业工作站签订《果园承包合同》，承包九佛杉窿林业站果园约四十亩，其中包括果园内的养猪场。签订合同后，原告在上述果园内经营养猪场并对养猪场进行了修缮、扩建。广州市萝岗区九龙镇人民政府于2013年9月29日组织人员对谢某承包的养猪场的部分建筑设施予以强制拆除。

法院观点：原审法院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，镇人民政府依法有权对乡、村庄规划区内的违法建设进行查处和拆除。二审广州中院认为，《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；……”依据上述规定，广州市萝岗区九龙镇人民政府对于辖区内的未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设具有依法强制拆除的职权。谢某主张广州市萝岗区九龙镇人民政府无权实施强制拆除行为，理据不足，本院不予支持，维持原判。

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广州是一个兼备山水林田湖海等多类自然资源条件，人口、经济高度集聚和发展的超大城市，应抓住新一轮国土空间规划体系构建完善的时机进一步优化国土空间格局，着力推动高质量发展和高品质生活，探索超大城市治理型新路径。进一步强化规划在不同尺度上发挥引领作用，把握未来发展主动权。

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《广州市国土空间规划条例》公参，两条意见:

1、农村村民住宅用地审批管理事关广大农民居住权益，现在村民申请用地，很多时候都涉及农用地转用审批，耗时比较长。建议按照国务院“放管服”改革要求，尽量简化审批的流程，将相关权限调整由属地政府实施，以便村民更快的获得用地批准。

2、明确以划拨方式提供建设用地使用权的，规划条件可以在办理用地选址或者划拨批准文件时一并核发。大大减少了办理环节，建议考虑进一步压缩合并办理时限。

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为了打造更高品质的城市环境，建议在国土空间规划里多推广城市雕塑、城市色彩等公共艺术，让城市变得不仅实用而且美观。

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希望《广州市国空规划条例》能加快制定，进一步简化优化规划审批流程，先行先试，明确国土空间规划体系相关审批程序。

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1、随着经济社会的发展，各方面公共管理、设施要求不断完善、细化，也带来了对土地资源需求的加剧。建议在本次立法时研究如何统筹平衡对空间资源有需求的各方利益，建立起各部门专项规划与空间规划的协调机制。2、在目前国家尚未出台《国土空间规划法》的现实条件下，本条例需要在总则里具体阐明立法依据是什么，否则难以体现依法治国、依法行政的国家治理原则。3、条例初稿全文不提“城乡规划”，这与上月党的二十届三中全会通过的《决定》中要求“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”的大政方针不太一致，建议认真修改完善。

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一、关于优化国土空间规划公众参与的形式和效能的意见或建议:

1、建议在建设项目申请行政许可在受理时全部公示，但只有涉及相关利害关系人重大利益时，才需采用批前公示方式征求利害相关人意见，简化建设项目的用地、工程行政许可以及乡村建设规划许可的批前公示程序，进一步节省社会成本、提升审批效能。

具体可参考广州市目前做法，《广州市城乡规划条例》（地方性法规，自2015年3月1日起施行，2020年修正）：

第五十七条  城乡规划主管部门在受理建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可申请后，应当将有关申请在政府信息网站上予以公示。

城乡规划主管部门受理行政许可申请后，认为该行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当在作出决定前在当地主要报刊或者本部门网站上进行批前公示，并明确告知申请人和利害关系人享有要求听证的权利，但法律、法规另有规定的除外。

城乡规划主管部门应当自行政许可决定送达之日起十五日内在政府信息网站上公布，但法律、法规另有规定的除外。

建设单位应当在施工现场对外公布经城乡规划主管部门监制的建设工程规划公示牌，方便公众查阅、接受社会监督，但法律、法规规定不得公开的除外。街道办事处、居民委员会、村民委员会、物业服务企业应当协助有关部门开展建设工程规划公示公布工作。

2、建议加强我市重点地区建筑风貌管控，通过邀请专家等参与建筑风貌管控咨询，提升重点地区建筑风貌品质。

二、关于深化“多审合一、多证合一”改革的意见或建议：

1、建议推行建设工程规划许可证告知承诺制，申办建设工程规划许可证的相关材料可采取告知承诺方式提供，以提升审批效率。

2、建议根据《广东省自然资源厅关于继续深化若干规划用地改革事项的通知》（粤自然资函〔2020〕552号）文件精神，参照深圳市做法出台广州免于建设工程规划许可的政策文件。

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1、广州提出“坚持产业第一、制造业立市”，以“二次创业”的勇气实现高质量发展的路径，最离不开的就是土地要素。近年来，国家、省均出台了各项措施,积极鼓励创新土地供应方式,增强土地要素保障能力。建议充分考虑国家关于土地要素市场化的改革要求,制定更多更好的加强土地保障的政策措施，支撑制造业发展

2、2019年开展的“多审合一、多证合一”改革，原有的建设用地规划许可证和建设用地批准合并，不单独核发建设用地批准书，减少了用地审批的环节，对于审批提速有积极的作用。近年来，北京等城市在原改革的基础上进一步深化探索，实现不再核发建设用地规划许可证，进一步减少用地手续的办理环节，节省了时间。建议广州探索考虑学习北京等先进城市做法，进一步减少用地手续的办理环节。

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1、在名城名镇名村传统村落中，各级各类保护对象由各主管部门不同时期编制的各类保护规划，对保护对象、范围、等级、地类以及管理要求等存在交叉重叠甚至局部冲突矛盾等问题，可能导致基层管理者和社会民众存在困惑，建议在本次立法时研究如何统筹协调各部门各类专项保护规划与空间规划的协调与简化机制。

2、针对历史文化遗存保护方面，涉及名城名镇名村、传统村落、历史建筑、传统风貌建筑、文物保护单位等资源，分属不同层级和不同主管部门，在具体项目建设时涉及的报批报审层级和部门多而繁杂，建议本次立法时研究如何在历史文化保护审查方面简化流程和建立多部门一体化审批机制。

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